2018年9月15日星期六

张祖桦:解决民族问题的治本之道在于制度变革

近段时间,我读了张辉先生的大作《中国民族问题的新思维——大转型中的大问题和大方略》(电子版)以及他发表在《零八宪章月刊》的关于民族问题的系列论文,从中学到不少知识,也很受启发。
   
在民主转型的过程中如何妥善地处理民族问题?中国是否会因民族问题处理不好产生民族之间的战争甚至国家分裂的危险?这些问题的确是毎一位关心国家发展进步和中华民族前途命运的公民都会认真加以思考的至关重要的大问题。我对民族问题虽然一直关注,但对民族理论、民族学和民族政治学都没有做过深入研究,所以说不出什么真知灼见,只能粗浅地谈一点个人的读后感。
   
讨论民族问题首先遇到的就是一个令人十分头疼的问题:民族为何物?对于这个问题,一千个人会有一千个答案,好似一句西谚“一千个读者眼里有一千个哈姆雷特”。在中国古代典籍中,用来表达类似“民族”概念的语词不下数十种,既有“民”、“族”、“种”、“部”、“类”等单音词,也有“民人”、“种人”、“民群”、“民种”、“部族”、“部人”、“族类”等双音词,但独独未见“民”“族”二字连缀并用成词者。目前已知汉语中最早使用“民族”一词者,见诸1837年西洋传教士编纂之《东西洋考每月统计传》所刊“乔舒亚降迦南国”一文。之后,王韬和康有为所编《强学报》中,曾使用过这个词汇。不过,“民族”一词在中国之广泛流传,则是二十世纪初期的事情了。此时一般使用者,与上述语言先例并无瓜葛,而是借自明治维新时期日本知识分子拼凑“民”、“族”二字,以对译西文nation一词所成的汉语新词。简言之,国人今日习用之“民族”一词,实为一翻译名词,是十九世纪与二十世纪之交,中、西、日等不同文化系统间跨语际文化交流的产物。
   
学术界普遍认为,作为中国现代学术上频繁出现的“民族”术语和概念根源于西方。这便是今人探讨和解读“民族”术语和概念时大多先从西方的“民族”术语说起的原因之一。语言学者指出,现代英文、法文、德文中含义为“民族”的术语有“people”、“nation”、“nationality”、“race”、“ethnos”、“ethnic group”、“yolk”等,它们大多起源于希腊语、古意大利语和拉丁语。英文“people”一词(现代含义包括人、人民、民族、人类、公民、民众、种族、黎民、百姓等)源于拉丁文“populus”一词。西方语言学家一般认为拉丁文“populus”一词来源于现已消失的伊特鲁里亚语(意大利中西部古国语)。由于伊特鲁里亚语的语源关系一直未得到解明,因而无法解明拉丁文“popu-lus”出自伊特鲁里亚语的何词何义。
   
考察中西语境中“民族”术语的源流,可知“民族”一词的概念意涵相当丰富,十分复杂,且充满歧义,当下要找到一个大家都能认可的定义实际上是不可能的。以色列著名历史学家施罗默。桑德教授指出:“一百多年来,思想家和学者都在同民族主义问题作斗争,但却没有提供一个明确的和被普遍接受的定义。”“欧洲诸多语言中都使用‘民族’这个术语,它来源于晚期的拉丁语‘出身’(natio)。直到20世纪,这个术语主要指有着不同规模和内部关联的人群。比如,在古罗马,它通常指外国人(也指各种动物)。在中世纪,它可以指来自远方的各群学生。在现代开始之初的英格兰,它指贵族阶层。它不时地被用来指称出身一般的人们,有时指讲着特殊语言的群体。在19世纪,人们以不同方式使用该术语,直到今天,它的精确含义仍然是一个存有争议的问题。”(见《虚构的犹太民族》中译本第一章,上海三联书店2012年8月第1 版)
   
正因如此,张辉在他的论著中并没有简单地给“民族”下一个定义,而是综合前人的研究成果指出:人类在生产和生活活动中,为了生存和发展的需要,先是结合成群体;继而由血缘关系组成原始的家庭并形成亲属制度,逐渐排除同胞间的性交关系;随后,共祖的血族团体结成氏族,氏族结成部落,进而结成部落联盟,融合成“民族(Volk)”;随着生产力的提高,分工扩大,新的生产关系出现,使得氏族制度逐渐难以负荷而归于消灭,随之产生由“民族(Nation)”组成的国家。所以,“民族(Volk)”是民族的过去式,它包含着血缘、文化、地域等各种意义,但主要是血缘和文化的意义:“民族(Nation)”是民族的现在式,它也包含着血缘、文化、地域等各种意义,但主要是文化和地域的意义。将来式也会出现,但现在还不能准确预言它的样子。可以看出,张辉关于民族形成和发展的认识是一种流变的观点,即作为相对稳定的人群共同体,民族不论是在形成的过程中,还是在形成以后的运动中,都处于不断流动和变化之中。了解这一点,对于理解张辉的民族理论观点是很紧要的。
  
 张辉先生的《中国民族问题的新思维——大转型中的大问题和大方略》书稿分上、下两篇共十五章(十五个主题)约15万字。上篇详细地论述了为什么我们生下来就是民族的人?谁给你额头贴上了民族人的标签?列宁式民族自决权何以成为神话?为何民族区域自治是个乌托邦?如何用地方自治取代民族区域自治?别国处理民族问题有什么教训和经验?中国公民运动如何对待民族问题?共七个主题。下篇则从中国民族自治区域的前身——行省制度入手,阐释了中国共产党的民族政策转换——从民族自决到民族区域自治;中国民族区域自治制度的确立——以新疆、内蒙、广西、宁夏、西藏为例;中国民族区域自治——空洞化的自治权;中国少数民族区域自治的问题与实态——以新疆、西藏为例;其他国家民族聚居区域自治的实例;国际法关于自决权利和自治权利的有关规定;重新思考中国民族问题的解决方向;共八个主题。从这十五个主题来看,张辉对民族问题的思考重心完全是聚焦在对中国大陆现实问题的剖析与解答上。
   
张辉强调指出,中国大陆政界和学界长期以来沿用的主要是列宁主义的民族理论和前苏联的民族政策。根据列宁主义的民族理论,首先是由官方进行强制性的民族识别,确认人的民族身份。今天中国官方的“民族理论”(包括“民族”定义)、民族制度和政策的基础框架是在20 世纪50 年代成型的,与前苏联的民族理论、民族制度和政策之间有着密切的关系。中国共产党在中国大陆建立政权以后,教条化地搬用前苏联的民族理论和民族政策,基本上没有脱离列宁主义和斯大林主义的框架。自1950 年起,由中央及地方民族事务机关组织科研队伍,对全国提出的400 多个民族名称进行识别,加上原来已经公认的民族,到1983 年共确认了55 个少数民族成份。这就是现今中华民族共有56 个民族这一说法的来源。
  
 张辉特别指出:中国大陆现在实行的民族区域自治政策同样来源于列宁的民族理论(包括马克思、恩格斯和斯大林)。马克思和恩格斯早先肯定了民族自决权,认为被压迫民族应当拥有摆脱压迫民族的政治独立自主权。1896 年社会主义工党和工会在伦敦召开代表大会,会议通过的决议重申了马克思主义这一基本原则,宣布一切被压迫民族享有完全的自决权。1914 年,列宁发表了“论民族自决权”一文,首次对民族自决权进行了全面的论述,提出了列宁主义的民族自决权概念:“所谓民族自决,就是民族脱离异族集体的国家分离,就是成为独立的民族国家。”“从历史的和经济的观点来看,马克思主义者的纲领上所谈的民族自决,除了政治自决,即国家独立、建立民族国家以外,不能有什么别的意义。”
   
张辉认为:在列宁那里,民族自决权的主体是相对于异族的“民族(Volk)”。“民族(Volk)”是民族的过去式,它包含着血缘、文化、地域等各种意义,但主要是血缘和文化的意义。列宁提出的血缘和文化意义上的民族可以独立的观点既违反人类利益,也违反历史潮流。人类包括不同的民族,但人类的历史就是各民族不断交流和融合的历史,是各民族共同前进的历史。列宁主义反其道而行之,在人类的各“民族(Volk)”之间强加权力的篱笆,最终会在政治实践中实现新时代的种族隔绝,制造出形形色色的民族监狱。所以,列宁主义的民族学说无论在理论上还是在实践上都是极为有害的,前苏联的解体和中国现实民族冲突的加剧都充分证明了这一点。
   
经过认真地研究和梳理,张辉从《联合国宪章》等权威文献和世界发展趋势的广阔视野论证了民族自决应理解为这些国家全体人民的自决,而不是某个大民族、小民族或主体民族的自决。1945年6月25日通过的被公认为是联合国的基本大法的《联合国宪章》郑重宣布,要以尊重人民平等权利和自决原则为依据发展国际间友好关系,说的是人民自决而不是民族自决。1952年12月,联合国大会通过的《关于人民和民族自决权的决议》,要求联合国各成员国“支持一切人民和民族的自决权原则”,把人民自决和民族自决并列。1960年12月,联合国大会通过的《给予殖民地国家和人民独立宣言》规定,所有的人民都有自决权,民族自决权是指“被外国奴役和殖民统治下的被压迫民族自由决定自己命运、摆脱殖民统治、建立独立民族国家的权利”,即“所有人民均有自决权”。这是强调民族自决权是一种集体人权,享有这一权利是被压迫和被奴役的全体人民,而不是某个大民族、小民族或主体民族。1966年联合国大会通过《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》时,重申了民族自决权,不过使用的是“所有人民都有自决权”。此后,在联合国文件中对民族自决权的提法逐步统一为“所有人民自决权”。同时,在《给予殖民地国家和人民独立宣言》(联合国大会1960年12月14日通过)中提出:任何旨在部分地或全面地分裂一个国家的统一和破坏其领土完整的企图都是违背联合国宪章的。1993年世界人权大会通过的《维也纳宣言和行动纲领》强调说:“实现民族自决权不得被解释为授权或鼓励采取任何行动去全面或局部地解散或侵犯主权和独立国家领土完整或政治统治”。依据《联合国宪章》及其他联合国有关文件对民族自决权的阐述,民族自决权应理解为各民族国家的全体人民的权利即全民公决权,而不是某个主体民族或大民族的特有的权利。
   
在所有这些研究工作的基础上,张辉得出的结论是:世界上现有2000多个民族(注:有学者说:“现在居住在地球村中的民族林林总总,共有3000多个。”——周平:《民族政治学导论》,中国社会科学出版社2001年11月第1版P4),中国也有50多个民族,毎一个民族都单独建立一个国家是不现实的,也是与世界一体化的发展趋势相悖逆的。近现代以来的全球政治实践证明,传统意义上的“民族(Volk)”独立建国只是一个神话而已。“一个民族一个国家”更是不可能实现的梦想。因为列宁主义的民族自决权理论本身就是站不住脚的和十分有害的理论,列宁不过是拿“民族自决权”当作鼓动阶级革命的工具而已,一旦革命成功后,列宁和斯大林从来没有给少数民族以真正的民族自决权。所以,必须从根本上清理和抛弃列宁主义的民族理论和民族政策。

看到张辉的观点,有人可能会批评他是一个国家主义和大汉族主义者;我以为这种批评存在一定误解。张辉立论的出发点是决不是党国利益或汉民族一族的利益,而是普世人权、和平主义与自由民主的价值观;他真诚地希望各民族之间能够平等友爱、和平共处、共同发展;他对中共政权奉行列宁主义的民族政策、欺压少数民族的错误行为一直给予严厉批评;他担忧的是某些别有用心的政客拿着列宁主义的民族理论误导民众,制造民族仇恨和民族纷争,进而导致民族战争和种族屠杀,那样的结果必将造成极大的人间悲剧和人权灾难。2008年西藏“3·14”事件和2009年新疆“7.5”事件之后,张辉通过网上公开宣讲和发表公开声明的方式表明了自己的独立立场,这就是他的书稿后边附录的两篇短文:《关于西藏时局的一点看法》、《对新疆7.5 重大惨案的公民声明》;这两篇短文表现出来的就是他本人的真实思想,他能在当时公开说出来是很有勇气的。
   
怎样才能从根本上妥善解决民族问题,建立平等友爱、和平共处、共同发展的民族关系和国家治理方式?张辉对此进行了长期思考和研究,他主张学习借鉴实行宪政民主政制的国家的成熟经验,以宪政民主政制下的地方自治取代现行的民族区域自治。他在书稿中写道:“处理好民族问题,关键在宪政民主之政治下的地方自治,解决不好宪政民主的问题,解决不好地方自治的问题,中华民族作为整体将隐患重重,甚至有国家分裂的危险。如果我们在未来不得不面临这一时刻,现在的当政者也难辞其咎。”“中国的民族区域自治制度可以彻底废弃了,代而行之的应该是不折不扣的地方自治制度。不仅要在中国的少数民族聚居区实行地方自治,而且要在中国所有区域内自下而上地实行纵向的地方分权,并普遍地建立起普遍意义上的地方自治,同时淡化地方自治的固定化的民族属性,淡化民族自治。不仅以之解决民主政治体制的确立问题,同时以之预防、化解不同群体之间的冲突。”“地方自治不是简单的社会治理的技术问题,而是个严肃的宪政问题。在当前的中国大陆,尤其是这样。人民如果不是这个国家的主权所有者,那么权力和更高的权力就不可能出自人民,也就不会有来自人民的社会自治和地方自治。”
   
我认为:从根本上解决民族问题有赖制度变革。因此,张辉以宪政民主制度下的地方自治取代现行的民族区域自治的主张有其合理性。问题是:在汉族占很大优势的地方自治下如何保障少数民族的权利?或在某个少数民族聚居、人口比例占很大优势的地方自治下如何保障其它民族的权利?这就涉及到一个更为根本的问题:在一个多民族(族群)的大国里面,如何落实普遍人权原则、实现各民族(族群)权利平等、和平共处,共同治理?我的建议是采行《零八宪章》重申的共和制与联邦制。
   
《零八宪章》前言指出:“在经历了长期的人权灾难和艰难曲折的抗争历程之后,觉醒的中国公民日渐清楚地认识到,自由、平等、人权是人类共同的普世价值;民主、共和、宪政是现代政治的基本制度架构。”“共和就是‘大家共治,和平共生’,就是分权制衡与利益平衡,就是多种利益成分、不同社会集团、多元文化与信仰追求的群体,在平等参与、公平竞争、共同议政的基础上,以和平的方式处理公共事务。”毫无疑义,“多元文化与信仰追求的群体”应包括不同民族(族群)。
   
“共和”一词起源自拉丁文respublica,意思是“人民的公共事务”。共和的根本原则是天下为公,国家权力是公共物品,国家的治理是所有公民的共同事业。共和制在本意上是通过制度组织起来的公共事务领域,在这个公共事务领域中,毎个公民的权利都是平等的,政治事务是大家的公共事务,而非一人(帝王、君主、党魁)一党(执政党)或一利益集团(权贵集团)之私事,所以要大家共治。共和主义强调政府的公共性、公平性与中立性,即刘军宁所概括的“公”、“共”、“和”(参见刘军宁著《共和。民主。宪政——自由主义思想研究》,上海三联书店1998年12月第1版)。政府必须为所有人的利益服务(公共利益),而不能只为少数当权者的利益服务。显而易见,凡是实行一人独裁或一党专制的国家,即使自称是“共和国”,也是欺世盗名的“共和国”,“太虚幻境”式的“共和国”。
   
共和不是一人或几人之治、也不是一党或一族之治,共和原则体现为各个民族、各种宗教共同治理、和平共处、相互包容;体现为信仰自由、言论自由、结社自由等;体现为公民普遍的政治参与、权力的分权制衡、定期选举、自由秘密投票制度、法律面前人人平等和政治领导人的限任制。
   近代以来,先贤们对民族共和,和睦相处,和平共生,大家共治,做过许多探讨。梁启超是近代中国民族主义的主要奠基人。1902年,梁启超在《论中国学术思想变迁之大势》一文中论述战国时期齐国的学术思想地位时,正式使用了“中华民族”一词:“齐,海国也。上古时代,我中华民族之有海权思想者,厥惟齐。故于其间产出两种观念焉,一曰国家观;二曰世界观。”1903年,梁启超在《政治学大家伯伦知理之学说》中,进一步提出了“大民族主义”和“小民族主义”这样一对概念:“吾中国言民族者,当于小民族主义之外,更提倡大民族主义。小民族主义者何?汉族对于国内他族是也。大民族主义者何?合国内本部属部之诸族以对于国外之族是也。……合汉合满合蒙合回合苗合藏,组成一大民族。”他认为,唯有如此,中华民族联合起来共同对外,才能救亡图存。1905年,梁启超又写了《历史上中国民族之观察》一文,从历史演变的角度重点分析了中国民族的多元性和混合性,认为中国民族从总体上可以分为9个派系,第一是华族,其他8个派系为苗族、蜀族、巴氐族、徐淮族、吴越族、闽族、百粤族、百濮族,这些民族“皆组成中国民族最重要分子也。”并下结论说:“中华民族自始本非一族,实由多民族混合而成”。清末知识分子关于“中华民族”和“民族共和”的讨论,为推翻满清后建立的新国家奠定了政治认同的基础。
   
1911年成立的中华民国就建立在“民族共和”的理念基石之上的。孙中山在同盟会时期,曾激烈反满。后来思想随着时局变化开始逐渐转变。1912年1月1日,孙中山在“中华民国临时大总统宣言书”中提出“国家之本,在于人民,合汉满蒙回藏诸地为一国,则合汉满蒙回藏诸族为一人,是曰民族之统一”。他在《三民主义》第一讲中指出“中国人的民族主义就是国族主义”,并强调:“现在说五族共和,实在这五族的名词很不切当,我们国内何止五族呢?我的意思,应该把我们中国所有各民族融成一个中华民族”。可见,孙中山主张:在中国国土上定居生活的各个民族,应该在共和政体下平等相待,和平共处,并且融合成一个中华民族。中华民国初期的《临时约法》中明确规定,“中华民国领土,为22行省,内外蒙古、西藏、青海”,“中华民国人民,一律平等,无种族、阶级、宗教之区分”。
   
以今人之观点检视梁启超和孙中山的民族理论,当然难以避免地存在着种种历史局限性,但他们提出的民族平等,各族共和,民族联合,和平共生的主张无疑是一笔宝贵的值得继承和发扬光大的政治遗产。
   
我认为,在共和政制下,要实现民族平等,各民族和睦相处,和平共生,大家共治,须要在制度安排上周到地处理好下列诸点:

   1、充分保障各民族公民享有平等的政治权利,如选举权、被选举权、结社权、言论表达权、集会权、示威权、游行权、担任公职的权利、参政议政的权利等。
   2、在国家最高层级的议会专门设立民族委员会,专司研拟处理民族问题的法案和相关事项,供议会商讨;并以立宪、立法和法治的方式保障各民族公民享有平等的政治、经济、社会、文化、教育权利。
   3、在各自治地方的议会中,一定要保有相当数量的在当地总人口中居少数的各民族的议员议席,以利于表达这些少数民族的利益诉求,并形成议会中的“重要少数派”或“关键少数派”,尽可能防止和制止侵害少数民族合法权益的事件发生。
   4、充分保障各民族公民享有平等的经济、社会、文化权利。特别是平等的就业权、受教育的权利、从事各项经济活动、社会活动和文化活动的权利、自由迁徙的权利、自然资源开发和生态环境保护的权利等。
   5、充分尊重和保障各少数民族的宗教信仰自由和宗教感情,尊重各少数民族的宗教仪轨和宗教领袖,保障宗教领袖传承教义的自由。
   6、奉行政教分离原则,坚决禁止政治权力和意识形态侵犯少数民族的宗教信仰。
   7、奉行多元文化共生的原则:充分尊重各少数民族的文化习俗、生活方式、使用本民族语言文字以及进行科学研究和文学艺术创作的自由。
   
如能真正落实共和立宪原则,实现各民族人民权利一律平等,并切实做到上列诸项,中国日趋紧张的民族关系就可以得到舒解,并可望从政治制度上为建构和谐共荣的民族关系提供根本保障。
   
接下来再说联邦制。关于建立中华联邦共和国,《零八宪章》是这样表述的:第三部分“我们的基本主张”第18条写道:“联邦共和:以平等、公正的态度参与维持地区和平与发展,塑造一个负责任的大国形象。维护香港、澳门的自由制度。在自由民主的前提下,通过平等谈判与合作互动的方式寻求海峡两岸和解方案。以大智慧探索各民族共同繁荣的可能途径和制度设计,在民主宪政的架构下建立中华联邦共和国。”也就是说,《零八宪章》主张通过各民族共同探索和政治协商,在民主宪政的架构下,建立一个具有广泛包容性的联邦制的共和国,以实现各民族的共同繁荣。
   
时隔两年多后,中共政治局常委、全国人大委员长吴邦国于2011年3月10日在人大会上所作全国人大常委会工作报告中提出了著名的“五不搞”,即“不搞多党轮流执政,不搞指导思想多元化,不搞‘三权鼎立’和两院制,不搞联邦制,不搞私有化”。其中之一就是“不搞联邦制”。
   
中央党校的杜光教授为此专门撰文指出:“在关于政治体制改革的论题里,联邦制很少被人提及,它现在怎么会进入吴邦国委员长的视野,成为他信誓旦旦地宣布‘不搞’的一个内容呢?”“他大概是继承了批判《零八宪章》的遗产吧!”孟德斯鸠在《论法的精神》里说:“联邦共和国就是几个社会联合而产生的新社会”,“这种政府形式是一种协约。依据这种协约,几个小邦联合起来,打算建立一个更大的国家,并且同样作这个国家的成员。”美国现行宪法的奠基者汉密尔顿在1787年11月发表的一篇文章里说:“联邦共和国的定义,看来就是‘一些社会的集合体’,或者是两者或更多的邦联合为一个国家。”据《简明不列颠百科全书》介绍,“20世纪以来,联邦制被广泛用来作为统一多民族国家的手段。”“1971年,世界上共有17个国家实行联邦制,还有18个国家采用了联邦制的分权制原则。”“实践证明,联邦制或类似联邦制的政治体制,是最稳定最持久的政治组织形式之一。”熟悉中共党史的人都知道,中国共产党早在苏区时期就考虑过联邦共和国的问题。1934年2月17日公布的《中华苏维埃共和国临时中央苏维埃组织法》第五章第24条规定的全国苏维埃代表大会及中央执行委员会的权力,其中就有一条是“代表中华苏维埃共和国与境内各民族订立组织苏维埃联邦共和国的条约。”1945年6月12日中共第七次全国代表大会通过的《中国共产党章程》,在“总纲”里又提到“为建立独立、自由、民主、统一与富强的新民主主义联邦共和国而奋斗”。(参见杜光:《联邦制是一个可供选择的国家形式——关于“八确立”、“五不搞”的理论思考之十三》)

胡绩伟、李普、戴煌、何方等人在“为刘晓波鸣不平”的公开信说:“我们是八九十岁的中国共产党的老党员,看到北京市法院关于刘晓波的判决,感到困惑不解。这份判决书认为刘晓波犯了”煽动颠覆国家政权罪“的主要罪证是提出了”联邦共和国“的口号。年轻的同志可能不知道,我们这些老同志都记得:”联邦共和国“的口号是早在中国共产党”二大“就提出来的,”七大“党章党纲又重申的正确口号。我们党正是依靠这个正确口号和一系列深得民心的方针政策,才赢得各族人民的支持,从而打败了国民党反对派,一九四九年成立了中华人民共和国。建国六十年后,如果北京法院的法官把赢得政权的正确口号,颠倒是非,错定为”煽动颠覆国家政权罪“的罪证,那么,把我党”二大“、”七大“的党章党纲、党的统战政策、民族政策置于何地?你们把我们党和国家的老一代领导人置于何地?令我们百思不得其解。”(2011年1月13日)
   
北京大学社会学系教授马戎也在论文中指出:1922年中共《第二次全国代表大会宣言》中明确主张“蒙古、西藏、回疆三部实行自治,成为民主自治邦;用自由联邦制,统一中国本部,蒙古、西藏、回疆,建立中华联邦共和国”(中共中央统战部,1991:18)。基本立场之一是承认汉满蒙回藏等都是“民族”,各民族一律平等;立场之二即中国国体设计采用典型的苏联模式:民族自治共和国+联邦制。(参见马戎:《21世纪的中国是否存在国家分裂的风险》,2011年2月)
   看来,吴邦国委员长及其门下幕僚对于本党党史和党章党纲的演变一无所知,所以鹦鹉学舌般地提出“五不搞”,也就不足为怪了。
   
中国幅员广大,人口众多,各地区与各民族之间存在着诸多差异,经济社会文化发展水平也很不平衡,因此,实行大一统的整齐划一的治理方式是无法切合各地区的实际情况的,也难以收到良好的治理成效。托克维尔在《论美国的民主》中指出:创立联邦制就是“为了把因国家之大而产生的好处和因国家之小而产生的好处结合起来”。“从领土的面积来说,联邦是一个大共和国;但从它管理事物之少来说,它又无异于一个小共和国。他做的事情都很重要,但为数不多。由于联邦的主权是有限的和不完整的,所以这个主权的形式对自由没有危险,更不会引起对大共和国有致命危险的那种争权争名的邪念”。托克维尔指出,这就是实现联邦制的好处:既可以保障人民的自由不受侵犯,又可以避免国家的社会动乱,保持国家的安定。“联邦既像小国一样自由和幸福,又像大国一样受人尊敬。”“只有地方自治不发达或根本不实行这种制度的国家,才否认这种制度的好处。换句话说,只有不懂得这个制度的人,才谴责这个制度。”(托克维尔:《论美国的民主》中译本沈阳出版社1999年9月版P117)
   
赵终军在《未来的民主中国与联邦体制》一文中指出:“自从清末开始,关于在中国是否实行联邦制的争论已经持续了一百多年了,进入新世纪以来,这个争论又上升到新的层级。在2008年底发布的著名政治纲领《零八宪章》中,中国新一代民主领袖们提出,‘以大智慧探索各民族共同繁荣的可能途径和制度设计,在民主宪政的架构下建立中华联邦共和国’。这是在一个统一的国家中处理高度差异性民族宗教问题的最佳选择,也是在统一的国家中实现不同语言、文化、习俗的人民和平相处的最好安排。”(《民主中国》2012年6月20日)中国政法大学副教授萧瀚也在《论官僚社会的宪政转型中央政府能否成功地转型为宪政型政府》一文中写道:“中央政府能否成功地转型为宪政型政府,从长远眼光看不是最重要的。倒是以县级为基本单位的民主自治政治是否能成功,才是中国宪政转型的关键。大陆这样地域辽阔之地,不走联邦制道路,善治的可能性等于零,因为这是政治治理与经济财政双重问题所决定的。”(香港《二十一世纪》杂志2012年8月号)
   
当今世界上,虽然实行单一制的国家占多数,但是人口总数超过1亿的大国大多数都实行联邦制;国土面积在200万平方公里以上的国家绝大多数都实行联邦制;世界上领土面积排名前7位的国家(俄罗斯、加拿大、中国、美国、巴西、澳大利亚、印度),除中国以外的其它6个都是联邦制国家。这种现象说明,实行联邦制,以立宪的形式赋予地方政府更大的自治权限,使之能够因地制宜地制订政策和发展规划,提供良好的公共服务,充分保障公民的自由和参政权利;同时,联邦制又能确保国家统一,因而是一种适宜大国实施有效治理的国家结构。
   
中国自公元前221年秦始皇一统天下以来一直实行中央集权的“秦政制”,因此,要在国家结构上从单一制改造成复合制(联邦制),的确是一项非常复杂的、高难度的系统工程。好在世界上有不少实行联邦制的大国如美国、加拿大、德国、澳大利亚、印度、巴西、墨西哥、俄罗斯、尼日利亚,已经积累了非常丰富的经验教训和立宪规制,可供我们参考与借鉴;同时,中国的政治学者和宪法学者也已进行了相当充分的理论准备;香港特别行政区和澳门特别行政区的相继建立,实行“高度自治”,“港人治港”,“澳人治澳”,除了国防和外交,其他事务均是香港和澳门特别行政区自治范围内的事务,事实上已经使中国具备了某些联邦制的特征(在单一制国家结构和一党专政的政治体制的制约下,实际上不可能做到“高度自治”,香港、澳门的政治现实足以证明这一点。所以,必须进行制度改革和制度创新,顽固地据守旧制度是没有出路的。)笔者曾在多年前专门写过一篇5万多字的长文,题目就叫《中国国家结构改革:从单一制到联邦制》,作为《中国需要什么的政府》一书的第一章由明镜出版社于1999年12月出版。感兴趣的读者可登陆博讯网《张祖桦文集》阅览:http://blog.boxun.com/hero/201210/zzh/3_1.shtml,国内的一些学术网站也能搜索到。我就不在这里赘述了。
   
总结起来,本文的主要观点是:解决民族问题的治本之道在于制度变革,即以宪政民主制取代一党专制,以共和制取代僭主制,以联邦制取代单一制。如此,方可从根本制度上保障国家与民族的和谐安定、长治久安。
   
2012年11月定稿。发表于2012年12月1日《零八宪章》月刊总59期


此文于2012年12月01日做了修改


文章来源:张祖桦论文集  http://blog.boxun.com/hero/zzh/