2018年6月14日星期四

吴国光:《权力的剧场》补记:对中共十九大新规的制度分析



按:吴国光著《权力的剧场:中共全国代表大会的制度运作》一书中文版,近日已由香港中文大学出版社自英文版翻译出版。此书英文版出版之后,中共举行了十九大,作者因此特为中文版增写了《补记》,对中共十九大在制度运作上的新特点做了分析。
学术研究的实证基础,是已经发生的事情;加上漫长的研究、思考、写作过程和缓慢的评审、编辑、出版等程序,等一本严肃的学术著作与读者见面的时候,在这个节奏越来越快、记忆越来越短、思考越来越轻浅的世界上,则难免有明日黄花之感了。本书英文原稿完稿于2014年10月,出版于2015年9月;中文译稿则完稿于2016年10月。在这之后的2017年10月,中共举行了第十九次全国代表大会(以下简称“十九大”);这是本书研究对象的最新发展。那么,对于中共党代会这一制度来说,十九大有没有什么新的发展、新的状况?如果有,它们对本书的分析和论点,是否提出了挑战或补充,又是否做了什么新的揭示?这篇补记,目的即在于回答上述问题。
可以肯定地说,中共十九大的召开,再次印证、支持了本书的全部主要论点,这包括制度操控、象征性表演、确认性合法性对威权主义的重要性、所谓党内民主的虚妄等具有重大理论意义的论点,也包括对于中共党代会在开会、选举、报告、讨论、党纲制定、党章修改等主要运作方式的观察和结论。就制度发展史的眼光看,十九大延承了十四大以来中共党代会的历史发展阶段,具备后天安门时代中共党代会的主要特征。因此,本书的相关分析,都适用于观察、分析和理解中共十九大。
不过,十九大不是没有新东西。事实上,从政治的(而非单单制度的)角度看,每届中共党代会都具有独特的重大意义。本书强调政治与制度之间的相互作用。而在这样的政治-制度互动的视角下来观察特定的某届党代会,关心的重点应该在于两个层面:其一,本届党代会要在特定背景下实现什么样的政治目的;其二,在落实政治权力对于党代会这一正式制度的操控从而实现这样的政治目的中,本届党代会的制度运作有什么独特之处。下面,这篇“补记”就将从这样两个层面来分析十九大,着眼政治特点,落脚制度操控,以理解中共十九大在操控党代会实现当政者政治目的的过程中,给中共党代会作为特定制度的运作打下了什么新的烙印。
十九大的政治目标:确认习近平的新集权
整个中共党代表大会这一制度,就像本书所强调的,实质就是精英之间权力再分配之后要完成的确认性合法化过程。也就是说,权力再分配并不是在党代会上完成的,而是在此前已经通过各种各样的幕后行为完成了,但这需要在党代会上通过代表们的参与和背书来确认,从而宣称这种权力分配具有了全党确认和接受的合法性。从十四大以来,就是1989年天安门镇压以后,中共一直在寻求建立其精英政治范围内的某些成规,包括权力的代际交替、最高领导层如何组成、派系之间的平衡等这些方面的一些成文和不成文的规则。在更大的背景上,这与1989年天安门之后、世界共产主义垮台的局势有关。概括地说,上述局势发展,使得中共本来具有的共产主义意识形态和所谓通过无产阶级革命所建立的人民政权这样两项最为基础的政治合法性资源受到根本削弱,于是,在邓小平主导下,中共转而借助资本主义全球化,不惜代价致力经济发展,以此获得新的合法性资源;但这逐渐激化了两个重大矛盾:一个是中共党国政权的掠夺、腐化、滥权在不断激化它与民众之间的矛盾,再一个就是由于失去了意识形态束缚,并因为物质利益的赌注迅速加大,还有天安门镇压以武装手段解决高层路线争端的遗产使得党内斗争“丛林化”,因而精英内部利益争夺也大大激化。[1] 当然,权威主义政体本来就有一个死结,那就是最高权力继承问题周期性出现而很难得到和平解决。中共十四大以后的所谓制度化,也就是逐渐建立了某些成规,首要着眼点即在于解决精英政治层面的上述矛盾。到邓小平死后的中共十五大江泽民巩固了自己的地位,再经十六大平稳将最高职务转交胡锦涛,可以说,这些成规获得了一定权威性,在运作中暂时但有效地缓和了精英政治中的诸种矛盾。
但是,这些不涉及权力来源等根本问题的“后天安门精英政治成规”,无法解决权威主义政治的基本困境。在最高权力分配上,这种困境,就是本书所指出的“合法性赤字”(参见本书第二章)。中共十八大前夕,当预期在任党魁胡锦涛将要交出最高职位的时候,党内最高权力的再分配遇到了严重挑战,从而导致从薄熙来、周永康到徐才厚、令计划等一系列高级领导人被逮捕,出现了毛泽东时代之后从未有过的大面积政治清洗。习近平在十八大接掌中共最高权力后,借助强力反腐、军队改制等举措,不断加速个人集权,努力走上某种结合毛泽东政治路线与邓小平经济道路的方向,试图以新的政治强人姿态来压制、消溶和解决国家社会矛盾和精英内部矛盾。中共十九大,是习近平所主导的第一次中共全国代表大会。通过十九大,习近平的集权必须得到党代会的认可,并为今后的进一步集权获得合法化的基础,这就是中共十九大的特定政治目的。
十九大的制度操控(一):皮毛与实质
为了实现以上政治目的,中共领导层必须全力实现对于十九大的制度操控。如同本书所说,中共党代会本身就是一个制度操控的大戏;而这套制度操控的种种做法,历经早期党代会的肇始、毛时代的发展和创造(特别是七大在这方面的贡献——下文我们将会看到,十九大如何回头向七大学习某些当时所发展的制度操控手段)、毛后时代的改革尝试和后天安门时代对于这些尝试的反制措施,已经十分成熟、完备了。所以,基本上延续过去的做法,就可以达到成功操控十九大的目的,从而完成上述政治任务。本书的全部实证内容,都是在讨论这些制度操控的做法;这些做法,特别是第三章的概述和第六章关于十七大、十八大的综合分析,都适用于十九大,这里就不必重复了。但是,十九大的运作,也有一些新的细节,这里将结合本书的制度操控理论来加以分析。
为了涵盖十九大,本书在制作中文版的最后阶段上,对大约十张原有表格做了补充。从这些补充可以看出,十九大在这些表格所涉及的方面仅有微小的做法变动。这里不妨按照本书原有表格的序号来看看这些变动:
表3.4增列了十九大代表人数。与此相关,十九大有两项不同。一点很微小,就是对于以前称为“列席代表”的人员,不再明确称之为“列席代表”,而是含混其词,仅说“列席”。[2] 应该说,这就避免了过去的自相矛盾:“列席”应该就不是“代表”。当然,这种改动很皮毛,无关实质运作。捎带提一句:另有74名特邀代表出席十九大,而与此前几届的党代会一样,“特邀代表享有代表同等权利”。[3] 相关分析,请参见本书第三章。
另一点变动,具有相当大的实质意义。表3.4列出的十九大代表人数是2280名,但是,根据官方报道,此前“全国各选举单位选举产生并经中央批准公布代表共2287名”。在公布名单之后的大约半个月的时间里,“经审查,确认2280名代表资格有效”。[4] 这就是说,有7名本来已经当选并得到中央批准的代表,在代表资格审查中被取消了代表资格。就目前能够据有的材料看,这很可能是几十年来多届党代会第一次出现这样的情况。本书第三章有专节分析党代会的代表资格审查,特别指出最近多届党代会在这方面有“走形式”的趋向,并举十八大代表李春城为例:李在十八大结束三个星期之后即因腐败案被调查,这说明十八大的代表资格审查徒具形式。显然,十九大对于代表资格审查的做法有了某些改变。
当然,具体改变的内容是什么,我们没有相关信息。可是,不难看出,这种改变,应该是和十八大以来当政者强力推动反腐运动相关联的。习近平的反腐运动具有丰富的政治内涵,其中既有比如清洗政敌在内的权力斗争考量,也有包括约束精英队伍、缓和官民对立等政治、社会因素。[5] 如前所述,十九大的政治目标之一,就是确认习近平十八大之后五年来的施政方向和相关举措。因此,为习近平反腐做党内最高决策机构的背书,当然是十九大的既定任务。在这个意义上,把反腐引入十九大代表的资格审查,包括利用反腐继续清洗政治上不被最高领导层所信任的代表,也就是题中应有之义了。
追溯历史,可以看到,十九大在代表资格审查上与七大有某些类似之处,那就是有代表当选之后因为资格审查而被褫夺代表资格。本书第三章关于代表资格审查的专节,事实上主要就是在研究七大的相关做法。当然,十九大在这方面的动作幅度比七大小得多。这也许可以用下列不同来解释:七大是毛泽东创建相关制度的时刻,而毛当时在政治和权力的领域所遇到的挑战可以说仍然是很大的;十九大尽管是习近平试图打破某些成规而实现个人集权的重要站点,但这些成规在中共党代会的相关制度体系中还是相当边缘的东西,习所面临的权力挑战也没有那么强大有力。
从表3.4中还可以看到,相比十八大的40个代表团,十九大改为了38个。根据官方报道,这些代表团包括:31个省、自治区、直辖市的代表团以及中央直属机关代表团、中央国家机关代表团、中央企业系统代表团、中央金融系统代表团、解放军代表团、武警部队代表团和台湾省籍党员代表团。[6] 十七大时也是38个代表团,但是,十九大的38个代表团的内涵却与十七大不尽相同。十七大时,武警没有单独组团,而是作为解放军代表团的一部分;十九大则延续了十八大的做法,武警单独组团。同样根据官方消息,这38个代表团的代表,是由40个选举单位产生的。[7] 这意味着,有两个选举单位,虽然各自单独选举产生了自己的十九大代表,但是没有各自组成单独的代表团。我分析,这两个选举单位是香港和澳门。从本书原来的分析可以看出(参见第三章脚注198),十七大时香港团和澳门团在会议期间实际上是编入中直机关代表团进行活动的。那就是说,十九大延续了这个做法,并把香港、澳门各自单独组团的形式主义做法从名义上也取消了。
本书第三章专门讨论了代表团的作用,并强调了代表团及其分组的规模问题。十九大(从名义上)减少了两个代表团,并不影响本书的相关论点。参考表3.7可知,新一届党代会某个代表团的规模,与上届同一代表团的规模相比,不过仅有两三个席位的出入。如果按平均规模,则十九大2280名代表分为38个代表团,平均一个团为60人。这比十七大的58.2人和十八大名义上的56.7人(考虑香港团和澳门团实际上并不单独活动,实际上平均59.7人)并不增加多少。何况,代表团内还分组,而如同本书所发现的,分组活动是代表在会议期间的主要活动方式。这就是说,从人数来说,进行操控的难度没有增加。
为了跟踪最新发展,本书第六章辟有专节,以十八大为例,讨论了“今天的党代会选举如何进行”。现在,最新的案例当然是十九大了。不过,那一节的相关论述,仍然适用于十九大,只是具体的时间和人名不同而已。非实质性的改变也有一些,但都恰恰进一步支持了本书的相关论点。比如:中共十八大于2012年11月召开,但中共领导层早在2011年7月就开始了“两委”(中央委员会成员和中央纪律检查委员会委员)遴选的过程, 这远远早于2011年11月才开始进行的十八大代表选举(相关脚注见第六章)。而十九大将这个过程进一步提前,2016年2月中央政治局常委会即举行了专门研究十九大人事准备工作的会议,成立了十九大干部考察领导小组,总书记习近平亲自担任组长。[8] 本书认为,这是在位领导层的一种战略,可以加强党代会选举过程之前由领导层名正言顺主导的所谓协商,从而削弱党代会上代表们由党章所赋予的自主权利。因此,十九大准备期间这种对于时间表的进一步提前,可以看作强化操控的一种努力。
又比如说,十九大之前,“按照中央统一部署,2016年7月至2017年6月,十九大干部考察领导小组先后组建46个考察组,分批对31个省区市和124个中央和国家机关、中央金融企业、在京中央企业等单位进行了考察。中央军委也派出10个考察组,对全军29个大单位和军委机关战区级部门进行了考察”。在这个基础上,“十九大干部考察领导小组先后召开7次会议,中央政治局常委会先后召开6次会议,逐一听取各考察组的汇报,研究提出了十九届“两委”候选人预备人选建议名单”。[9] 这个过程与本书记述的十八大相关过程高度类似。本书对此已有讨论,并指出:这说明党代会代表根本不具备实际上的对于中央委员会委员等的提名权。[10]
十九大的制度操控(二):新把戏与老把戏
但是,在这个过程中,十九大的相关做法,也出现了一项具有指标意义的改变,那就是官方媒体报道所称的,“不搞‘大会海推’‘划票打勾’,代之以深入的谈话调研”。官方强调,“这一变化集中体现了十九届‘两委’人事准备工作的理念创新”。[11] 这个改变,是习近平提出的。[12]
为什么要进行这样的改变呢?据介绍,以往考察工作第一步是召开省区市党委全委(扩大)会议,进行投票推荐。而这种被称为“大会海推”“划票打勾”的办法,根据官方现在的说法,“由于信息不对称,很多人投关系票、人情票,选出来的不一定都是最优秀的干部,而且带来拉票、贿选等诸多弊端,甚至催生出“期权”“期货”交易”。[13]在中央政治局等所谓领导机构的产生过程中,十九大也同样作出了这种改变。据称,“党的十七大、十八大探索采取了会议推荐的方式,但由于过度强调票的分量,带来了一些弊端:有的同志在会议推荐过程中简单‘划票打勾’,导致投票随意、民意失真,甚至投关系票、人情票。中央已经查处的周永康、孙政才、令计划等就曾利用会议推荐搞拉票贿选等非组织活动。”而十九大“用个别谈话调研的形式,在一定范围内面对面听取对中央领导机构人选的推荐意见和有关建议,这是十九届中央领导机构人选酝酿提名工作的重大创新”。[14]
值得指出的是,这是中共官方首次证实,在十七大、十八大的高层领导机构产生过程中,采取过模拟投票的推荐方式。当然,此前的相关报道,早就披露了这种模拟投票用在了所谓“两委”推荐过程中。[15] 本书第六章在相关分析,已经指出过这种所谓“民主”的虚假性;现在,中共官方信息来源则进一步证实了本书的分析。所谓“党内民主”,哪怕采取了投票的方式,也依然是在被操控之中。
但是,十九大的相关改变,只是从一种操控手法改变为另一种操控手法,而且是更为传统、更具上层主导的操控手法。在十九大实行的所谓“谈话调研”中如何操控,目前还看不到具体的材料,但是,从原则上说,下列几点是明确的:第一,谈话范围不大,相比中共整个党的庞大规模更是很小很小;在这个极为窄小的范围内收集意见并将之作为全党意志的体现,根本上是与民主风马牛不相及的。第二,如同上述所引报道强调的,关于“两委”人选的谈话调研是在习近平为组长的十九大干部考察领导小组的领导下进行的,而关于更高领导机构人选的谈话调研则是“在习近平总书记直接领导下进行”。这就是说,现任领导层和最高领导人完全主导这些过程。第三,可以想见,从确定谁参加谈话、谁被谈话、谈什么、怎么谈、被谈话者如何考量这个面对上级领导乃至最高领导人的机会并由此掂量自己要表达的看法、谈过之后高层又是如何吸收谈话中提出的意见,都是很容易被操控的。第四,在不存在制度化的政治竞争的情况下,可能的政治对手只能被得胜者抹黑,不可能平等地得到在任领导人所享有的那种与下属谈话的机会。
从所有上述几点看,都不能说“谈话调研”具有民主因素。事实上,十九大前的在任领导层之所以采取这种改变,就是为了“不能让选票把党管干部原则架空了”。[16] 本书的一个中心论点,就是与中共党代会相关的选举过程总是从制度层面被操控的。也可以说,本来是民主制度要素的选举,与威权主义的制度操控之间,存在复杂、微妙的张力。对于选举的操控总是很麻烦的,而这样的操控必定是党内领导层所为;在领导层内部的权力斗争加剧的情况下,操控的结果必然有利于某些领导人而不利于另外一些领导人。已经在操控某些机制上占据先机的领导人一旦在政治斗争中落败,这些机制也会随之被废置、替代、甚至污名化。十七大、十八大之前的所谓“大会海推”机制,如同相关报道所提及,应该是与令计划等当时主导中枢运作的领导人联系在一起的;在权力斗争中击败了令计划等人而完全主导了十九大的习近平,另辟蹊径来运作制度操控,便是题中应有之义。应该指出的是,双方都试图占据“民主”话语的合法性高地,但在实践中却都采取制度操控来实现权力目标;如同本书一直强调的,这正显示了当代威权主义在政治合法性上的困境,那就是不能完全抛开民主的话语和宣称为“民主”的一些举措,但又要想方设法杀死民主的精义。千变万化,宗旨不外一个:把自己非经民意授权的权力,经过种种制度操控的把戏,宣称为是“正确地”代表了“民意”的。
所谓“谈话调研”,也并不是什么新发明。本书第三章在“模塑代表们的思维”一节中,曾经论及毛泽东在七大前如何密集地与七大代表个别谈话,并引用薄一波的回忆:薄到达延安第二天,毛就与他做了长达八个小时的谈话。事实上,中共官方宣传也强调十九大“谈话调研”的传统色彩,并提及“延安时期,党组织为了解干部情况,晚上提着马灯翻山越岭找干部谈话,一谈就是一宿”,由此赞扬“今天,党的优良传统又回来了”。[17]
那么,为什么我这里还说这个改变具有指标意义呢?这要从历史发展的脉络来看。本书把中共十四大以来的几次党代会划为一个阶段,即对于十二大、十三大的有限民主尝试采取反制措施的阶段。这些反制措施有两方面的特征:一个是回头借鉴毛时代的很多做法,加以弘扬;再一个,则由于社会政治宏观变化、党内外民主意识有所觉醒、中共领导人的合法性资源进一步削减等各种新的因素的作用,这种反制往往采取发展和创新制度操控来阉割十二大、十三大所引进的有限民主措施的办法,而不是根本废置和污名化那些有限民主举措。后一方面一个突出的例子是,在后天安门时代,中共党代会通过精微的制度操控,来阉割差额选举的实质意义,但却不是一举废置差额选举。本书在第六章中对此有比较详尽的分析。十七大、十八大所谓“探索”会议推荐的方式,也是循着后一思路所发展出来的举措,用意在于操控所谓“模拟票选”来凝聚精英内部对于权力再分配的共识,或者至少是把某些台面下运作出来的共识加以合法化。同时,近年来,中共也在不断强化毛主义传统,到十八大习近平上台以来尤其如此。十九大前废置“大会海推”,高度推崇“谈话”方法并试图将之制度化,与中共这种强化毛主义传统的总体路线是一致的,因此是具有指标意义的。
从这个角度看中共党代会的制度发展,则也许十四大以来的历史阶段已经结束,反制前一阶段有限民主尝试的历史任务已经完成,中共将努力在新情况下借鉴、发展和创新毛主义、特别是七大的许多做法,进一步明确而强硬地对抗任何哪怕仅具空洞说辞意义的民主形式。如果这些努力继续获得新的、更为重大的进展,在政治上并将成功服务于新的政治强人把个人集权带入毛后未有的新高度,则中共党代会的运作可能则将进入又一新的历史阶段。
[1] 对于这些发展和矛盾的论述很多。笔者的相关看法,见吴国光,《改革的终结和中国的未来》,台北:橙品,2007.
[2] 十九大主席团第一次会议的官方报道说:“会议还通过了列席和来宾事项。中央决定,邀请党内有关负责同志和部分党外人士列席大会。列席大会的有:不是十九大代表的十八届中央委员会委员、候补委员和中央纪律检查委员会委员,不是十九大代表、特邀代表的原中央顾问委员会委员,以及其他有关同志,共405人。”新华网,“党的十九大主席团举行第一次会议”,http://www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/17/c_1121817850.htm ,2017年10月17日报道,2018年2月15日读取。
[3] 新华网,“党的十九大主席团举行第一次会议”。
[4] 新华网,“党的十九大主席团举行第一次会议”。
[5] 我在另外的地方对此提出了一个“三三”架构的分析框架,试图理解习近平反腐的多种涵义。参见:吴国光,“习近平反腐与中国政治不确定性的增加:一个分析框架及相关讨论”,《当代中国研究》,24卷2期(2017),页83-99.
[6] 新华网,“出席党的十九大的38个代表团全部报到”,http://www.xinhuanet.com/2017-10/16/c_1121812249.htm,2017年10月16日报道,2018年2月15日读取。
[7] 人民网,“中组部负责人就党的十九大代表选举工作情况答记者问”,http://politics.people.com.cn/n1/2017/1001/c1001-29570819.html,2017年10月1日报道,2018年2月15日读取。
[8] 新华网,“肩负历史重任 开创复兴伟业——新一届中共中央委员会和中共中央纪律检查委员会诞生记”,http://www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/24/c_1121850995.htm,2017年10月24日发布,2018年2月19日读取。
[9] 新华网,“肩负历史重任 开创复兴伟业”。
[10] 十九大代表的选举过程,像十八大一样,也是在头一年的11月,“开始启动”的。见:人民网,“中组部负责人就党的十九大代表选举工作情况答记者问”。
[11] 新华网,“肩负历史重任 开创复兴伟业”。
[12] 新华网,“肩负历史重任 开创复兴伟业”。
[13] 新华网,“肩负历史重任 开创复兴伟业”。
[14]新华网,“领航新时代的坚强领导集体——党的新一届中央领导机构产生纪实”,http://www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/26/c_1121860147.htm,2017年10月26日发布,2018年2月19日读取。
[15] 人民网:http://politics.people.com.cn/n/2012/1115/c1001–19584526.html,2012年11月15日读取。
[16] 新华网,“肩负历史重任 开创复兴伟业”。
[17] 新华网,“肩负历史重任 开创复兴伟业”。
——《纵览中国》首发