2017年6月24日星期六

梁一梦:“行政主导”变味,西环领导下的“建制共治”时代来临


候任特首林郑月娥带领主要官员会见传媒长达4小时。 摄:林振东/端传媒
候任特首林郑月娥带领主要官员会见传媒长达4小时。 摄:林振东/端传媒

我们常常因为某一个事件,就喜欢引伸说这个事件反映了「一个时代的终结」。其实,每一个标誌性的时代,都很少在一个特定的时间点戛然而止,它的死亡是一个漫长的过程,到了「时代终结」之际,往往也是这个过程不能再逆转之时。
候任行政长官林郑月娥即将在7月1日上任,她的整个管治班子和行政会议的成员组成,已全数公布。这个班子一出台,林郑即自嘲说班子「没有惊喜」,但也「没有惊吓」,恍似一切正常。但记性良好的人,应该都会记得林郑在组班初期,为新内阁的组成提出几个愿景,指下届班子会「相对年轻」、「较多新血」、「女性一定比现届班子多」。
结果,新班子当中,只有一名来自政府以外的新血(罗致光),只多了一位女性(陈肇始),平均年纪58岁,合共999岁,为历届之最。林郑的组班宏愿,一个也没能落实,外界立即质疑她组班受到强烈干预。结果林郑在记者会上六次被记者问及,是否被中央干预组班,她每次都没有正面回应,只是不断重複称官员「有心、有力、有承担」。这种公开宣示组班方向,然后完全落空的情况,非常没有面子。
即使在行会成员当中,林郑似乎也未能建立出自己的人马,在新公布的行会成员名单之中,几乎全是旧人,六名新成员当中,张国钧、王国健来自传统左派,刘业强代表乡事势力,任志刚由曾俊华阵营转投过来,剩下的便是已被泛民视为「二五仔」的汤家骅及来自安老界别的「政治素人」林正财,任命平衡了各方势力。
林郑组班初期,不断传出她被心仪的人选拒绝。笔者曾听说过,林郑曾订下一个颇早的组班目标日期,希望在上京前便能提交班子名单,以压缩北京插手的空间,但因组班不顺利,未能如期将名单带至北京,死线一拖再拖,当中又遇上人选又被京官否决,无奈下只有改採保守方案,优先在现有体系中找人,向副局长及公务员埋手,而最重要的政务司长财政司长职位,及多位局长人选,均非林郑心水。
新班子的情况,直接反映出林郑失去了香港主要官员的人事任命权,反映的是传统上由特首话事的「行政主导」制度,也被北京当成提防的对象。
候任特首林郑月娥率领三司十三局见记者。
候任特首林郑月娥率领三司十三局见记者。摄:林振东/端传媒

以「行政主导」削议会权力

香港自回归以来,实行的制度为「行政主导」,传统而言,「行政主导」当中的「行政」一方,泛指上亚里毕道的礼宾府及金钟政府总部,即是特首和香港官僚执政,香港的政治设计就是为了让这伙人永远掌握主要的政治权力。
「行政主导」由「三权分立」而来,把整个建制的权力分为三份,但行政权外的两权被严重限制。不过,三权当中的司法权一向非常被动,本身就没有什麽直接介入政治的可能,所以「行政主导」是一个针对议会权力的设计。在回归初期,北京严防的对象是香港的泛民主派,而根据香港的选举设计,谁人出任特首是由北京牢牢掌控的,但立法会则不然,有一半的议席交由地区直选,即使在功能界别当中,选民基础广泛、政治上难以控制的界别,亦所在多有,因此只要泛民在各条战线上,获得决定性的选战胜利,夺取议会控制权并非完全没有可能,「行政主导」的目的就是要把议会的权力剥夺掉,把权力集中在较信得过的特首身上。
但此法一立,对北京而言,也产生另一个问题,特首的权力相对这麽大,有没有其他风险?在回归早期,北京其实已有设计,为防特首与议会连成一线,拥有强大的政治联盟支持,规限了特首不能有政党背景。但归根究柢,北京对特首的许多权力都只是礼节性的,令他们更加自觉缺乏制衡特首的方式。在曾荫权时代,本地政坛就流传曾荫权经常无视京官的指挥,而且在政改方案一役,力争北京就区议员互选方案让步,甚至以辞职相胁。

北京开始忧虑特首权力过大

回归20年后,北京和泛民主派的力量对比已经和早期大大不同,事过境迁,林郑月娥组班事件的一个启示,便是北京似乎把「行政主导」下的「行政」一方,也视为角力对象之一。尤其是今时今日,香港事务动辄被提升到国家安全的层次,在北京眼中,香港利益和国家利益已未必一致,北京亦非常担心,一旦特首倾向香港本土利益,而不能忠诚地执行其政治路线的可能。
于是,近年北京在香港逐步收权。2008年,中联办研究部部长曹二宝就在中共党校刊物发表文章《「一国两制」条件下香港的管治力量》,表明香港需要两支管治队伍,终结「行政主导」时代的帷幕,当时已开始拉动。近年北京介入香港政治的痕迹愈来愈明显,逐步把礼节性的任命权力,变为实质性的权力。
关键的问题是,这种针对「行政主导」的收权方式,会导致什麽样的结局?由今次的特首选举和林郑组班的结果可以看到,其结局可能是一种建制权力的再重构。因为传统上特首权力非常大,在上届选举中,香港建制各派势力对这个宝座的争夺激烈,建制借民意相争,并分裂成梁唐两营。在今届特首选举,北京把梁振英拉下马,但之后又给予高规格礼待,令林郑月娥取得原本不满梁振英的建制阵营的支持,又不致令梁营大反弹,成功暂时平息建制板块的内斗,反映一种摆平各方的统战思维。

西环领导下的「建制共治」

不过,建制重新修补关係回归大队,特首成为了建制利益的共主,那它的施政也必然严重受到这些利益的制肘;林郑缺乏民意支持,更将无由反抗,原拟让特首大权在握的「行政主导」制度,将难以为继。这种权力重构的第一个现象,就是特首失去对其班子的人事任命权,林郑既没法换走来自梁营的财政司长陈茂波,也未能替代年纪已太大的政务司长张建宗,整个班子梁营色彩浓重,行会的安排亦很「势力平衡」,建制各派均有代表在内。
这种人事布局,是现有体制下的合理结果。因为在一国两制下,北京再怎样操作,也没法真正实行「第二支管治队伍」的构想,没法直接以西环接管港府,于是北京採取的策略,其实是透过剥夺人事权力,在特首身边安插亲信,或是至少否决部分的提名,并要求林郑任命各派建制中人入阁共享权力,一方面用以安抚各派,另一方面也透过分散人事任命权,令林郑无法组成一个效忠于她本人的班底。
人事权力的剥夺,加上各种口头上的威吓,及建制派掌控议会的政治现实,倒过来构成对特首本人的几重防线。回归后原本用以防范泛民主派的「行政主导」结构,在回归廿年后北京泛民力量消长的情况下,北京难免觉得要有所调整,由上亚厘毕道为首的「行政主导」方针,在这种权力重构底下,上有西环,下有建制各派,将黯然失色,慢慢令香港权力体制变成在西环领导下的「建制共治」,特首再不能独揽大权。
号称「好打得」的林郑月娥出名心高气傲,但形势比人强,林郑夹在中港之间,既没有民意的支持,在建制当中也缺乏坚定不移的盟友,在公务员当中评价两极,虽然她个人能力不俗,但缺乏政治本钱,其任期将非常难捱,这一点,倒是可以确切预料的了。

(梁一梦,媒体人)
文章来源:端传媒

没有评论:

发表评论

注意:只有此博客的成员才能发布评论。