2017年5月8日星期一

昭杨:两百年法国史,第五共和国总统制的前世今生



2017年4月23日,法国举行了2017年总统大选的第一轮投票,据96%的开票结果显示,候选人马克隆获得了23.9%选票。
2017年4月23日,法国举行了2017年总统大选的第一轮投票,据96%的开票结果显示,候选人马克隆获得了23.9%选票。摄:Benoit Tessier/Reuters
2017 年法国总统大选走到最后一轮,左派的分裂,极右翼的崛起,让这场关乎欧盟兴亡的总统大选前景迷雾漫漫。
不为人知的是,法国现行总统体制是一个相当年轻的制度,至今不过六十年,这和法国悠久的革命历史和丰富的共和传统形成鲜明反差。法国从 1792 年推翻波旁王权建立共和,到 1958 年法兰西第五共和国建立,中间经历了多次复辟、政变、革命和战败,但这 160 年间,前四个共和国为何无法在顶层行政权力设置上交出满意的答卷?第五共和国的改革为何又能取得成功?

议会制衡模式,与短命的第一共和

1792 年 8 月 10 日,出逃外国失败的路易十六,被巴黎起义民众推翻,并在次年以叛国罪被送上断头台。法国结束了短暂而混乱的君主立宪制,第一次进入了共和国。
然而,原先由君主掌管的行政权力将被谁取代?新的最高行政部分将被赋予怎样的位置?当时的法国立法者在坚持议会权力至上的基础上,试图将行政权分散至多人手中。
雅各宾派当政时代,公共安全委员会成了全国最高行政机关,它的临时领导者就是罗伯斯庇尔。罗伯斯庇尔的败亡不仅是雅各宾政治的失败,也表明当时法国议会可以轻松颠覆个别强势政治人物。
随后的督政府和执政府,分别拥有五名和三名最高行政官。但前者因无法应对内外危机而被 1799 年的雾月政变推翻,后者则因为拿破仑个人权势日益壮大而名存实亡。1804 年,拿破仑直接通过全民公投称帝,逐步让议会变成皇权的附庸,法兰西第一共和国还没有找到合适的行政制度,就结束了。

从总统到皇帝

1804 年至 1848 年,法国经历了三个王朝,虽然君主个人权力大小不同,但大体仍遵循君主立宪制的框架,直到 1848 年革命,七月王朝被推翻,法国第二次进入共和时代,行政权力的设计问题再次浮出水面,并引发了激烈的争论。
有人认为共和国应该排除个人元首,因为无法保证此人一定是真正的共和派,所以最好从议会中选举行政首长。但更多的政治家认为,剥夺民众的选择权是没有勇气的表现,于是最终商定未来的总统将由男性选民普选产生。
法国第一次总统大选的结果出人意料,拿破仑的侄子路易·波拿巴以 74%的绝对多数击败了 1848 年 6 月工人起义的候选者卡维纳克,后者仅拿到了 9%选票,而左派的两名候选人总共仅拿到了 5 .5%的选票。
路易·拿破仑的崛起,和七月王朝时期拿破仑崇拜在法国重新蔓延有关,他本人提出的保卫公共秩序,增加社会福利的主张也迎合了各个阶层的胃口。他将自己塑造为法国大革命成果的保卫者,将维护财产和社会安全,同时声称将在 1815 年维也纳体系中保卫国家荣誉。路易·波拿巴的宣传大获成功,而全民选票的支持也给了他足够的合法性和议会抗衡,最终 1851 年,共和国再次被其行政长官发动的政变推翻,成为第二帝国。
拿破仑三世的第二帝国在 1870 年因普法战争的大败而被推翻,法国共和政治制度又再次回到了出发点。

第三共和国:总统与议会之争

第三共和国的命运从一开始就和以往不同,如果说法国第一次和第二次共和经历都以激情洋溢的革命开始,那么第三共和国则诞生于第二帝国战败的阴影中,而且立即遭遇普鲁士军队的大举入侵和巴黎公社的激烈暴动。
两次共和的失败和两个帝国的战败,让当时的法国议会里充斥着保王派议员。为了表彰当时的临时国家元首梯也尔镇压巴黎公社的功劳,议会授予他总统之位,但这只是个人称号,而不是一个具体职位。因为梯也尔本人政治立场属于温和共和派,因此在度过最初的危机后,保王党控制的国会就发动不信任案,把梯也尔赶下台,同时将没有职位的总统称号授予保王党人麦克马洪元帅,以便复辟时方便权力交接。
然而,保王党人的复辟之梦很快破碎了,波旁王朝继承人香波伯爵拒绝象征革命的三色旗,也担心复辟会引发“铁血宰相”俾斯麦的敌意,引发德法新的战事,因此拒绝出任法国国王。在复辟活动受挫的前提下,共和国国家元首职位有了制度化的需求,1875年天主教历史学家亨利·瓦隆提出的宪法修正案被通过,规定共和国总统由两院议员共同选举产生。这条法案的内容充满了争议,也开启了法国总统制的不稳定时代。
根据当时的法案,第三共和国的总统总体上继承了立宪君主的传统特权:他是军队的统帅,可以指导外交活动,任命和罢免高级官员,解散议会并行使特赦权。这些权力其实是当时占优势的保王党议员为未来复辟的君主量身定做的,因此授予总统很多重要权力,以便日后平稳过渡。但是历史却和制度设计者的愿望背道而驰。从1876年开始,共和派就开始在议会选举中占据上风。共和派议会和保王派总统不可避免地发生矛盾,麦克马洪元帅要求共和派总理听从指令,如果不从,希望解除总理职务。但是当时共和派议会认为总理只应该对议会负责,于是麦克马洪下令解散议会,重新选举。然而选举后,共和派依然在议会中占优势,麦克马洪只能被迫辞职。新任共和派总统儒勒·格里维当选后,马上宣布将遵守议会所有立法,永不开启总统与议会的斗争。
他的表态,让法国总统依据 1875 年宪法修正案所获得的政治特权,逐渐被转让至总理的手中,只有赦免权得到保留。当时政治舆论普遍认为:强化总统特权就是反对共和。在手中权力有减无增的情况下,法国总统开始逐步脱离行政领域。连解决政府和议会矛盾的关键权力———解散议会权,也被严格禁用。于是,政府和议会权力又出现了新的不平衡,议会有权弹劾任何政府成员,但政府无权过问议会的对错。这种权力分配新格局,很快引发政局不稳定的新问题,第三共和国政府内阁无法应对议会提出的不信任案,经常倒台重组。而议会在挑选总统人选时也都注意尽量避免强势人物,也正因为如此,除了少数几位强势总统外,从 1875 年至 1940 年的法国总统,大多只是权力象征而已。

半总统制“王权”的诞生

二战之后的 1946 年,情况又发生了变化,一方面,不堪回首的维希法国历史,特别是贝当担任首脑职务,再次激发了法国人对国家元首职位的新怀疑。而另一方面,法国面临的冷战局势以及殖民地独立运动又要求法国拥有强力政治人物应对危机。“这个国家需要一位国王,需要一位伟人能够在关键的困难时刻站出来。”戴高乐 1946 年的言论代表了不少法国人的心声。二战后首任法国总统樊尚·奥里奥尔在 1947 年至 1954 年担任总统的七年间,成为了法国中间派政府的灵魂人物,团结传统右派和社会党人,抵御来自左翼共产党和右翼戴高乐主义者的反对力量。
1958 年,阿尔及利亚独立问题引发的政治危机,让戴高乐重返政治舞台,他马上发动全民公投的方式修改宪法,参考美国总统制,规定总统可以解散议会,而且可以在严重危机时刻拥有特别权力。戴高乐提高总统地位的改革,相当于彻底结束了大革命以来法国共和制度下议会为尊的政治传统,他认为围绕这项传统的制度设计,让法国陷入一百多年的政府不稳定和持续衰落中。当然,为了减少新宪法的阻力,表示对议会的尊重,戴高乐在部分事务上也采取了妥协态度:他没有全盘照搬美国总统制,保留由议会多数党产生的总理。总理负责内政和经济事务,总统则负责外交和国防事务,富有法国特色的“半总统制”就此建立。
法国总统由全民票选产生,同样需要打破政治禁忌,因为正是全民普选,让拿破仑叔侄前后两次终结法国共和制,戴高乐直到 1962 年法国第一次总统普选时面临阿尔及利亚独立引发的内战危机威胁时,才提出此提议,因此还引发了议会的不信任提案。直到戴高乐最后将此议案交付全民公决并获得多数支持,才为此争端画下了句号。至此,被称为“共和王权”的法国总统制完全确立。
经过一个多世纪的演变,法国总统制从无到有,其权力反复扩张和紧缩,几乎经历了所有可行的改革。这些改革中既有本国的曲折探索,也有对外国的借鉴思考,最终脱颖而出的是最符合时代潮流和法国民情的选择。
(昭杨,法国高等社会科学研究院博士生)
【编按】:本文原题“百年塑造“共和王权”:法国总统制的前世今生”,载于《南方都市报》,经作者授权,由端传媒编辑转载。

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