2017年5月22日星期一

曾建元:深化改革,强化沟通——综评蔡英文执政一年



作者:曾建元

国立台湾大学国家发展研究所法学博士中华大学行政管理学系副教授
国立台湾大学国家发展研究所兼任副教授暨客家研究中心特约副研究员

蔡英文总统执政一年,但距离2016年初当选则已近一年半了。在台湾民意高度期许下,蔡英文领导的民主进步党同时赢得总统和国会立法院大选,首度完全执政,这理应是台湾启动第二次宁静革命的宪法时刻,我们也相信蔡英文改革的立场。不过,我们却看到蔡英文政府这一年来对改革瞻前顾后,目标不明,亦缺乏政策论证和行销,更缺乏作为改革者带领台湾前进所应展现的坚信和决志,而同志自然趑趄观望,迟疑不前,支持者失望,在民意调查上的反映就是施政满意度的节节下坠。盘整改革清单,结算一年成果向人民报告,重振国民信心,满足期待,深化改革,持续并强化社会沟通,方是止跌回升之道。
  
总统不是行政院长,行政院是国家最高行政机关,总统则是国家愿景的领航者和国家团结的领导者,对于改革引发的社会不安,总统要花时间向社会喊话和沟通,更要利用国家元首的高度,安抚利益受损者,让他们有尊严地让步。总统每周一亲自召开府院党执政决策协调会议,应协调政府决策的大方向,不要浪费在指示部会和立法院党团工作,也不要每次都大阵仗,总统府代秘书长、国家安全会议秘书长、民进党祕书长、行政院长、立法院党团总召集人是必要成员,其他则依议题邀请相关首长,甚至是大隐于民间的意见领袖、在野党主席、民进党智库执行长。
   
我们且回想蔡英文在总统就职演说中所承诺的五大改革方向:经济结构的转型、强化社会安全网、社会的公平与正义、区域的和平稳定发展及两岸关系,以及外交与全球性议题。这一年来,蔡英文政府到底做了些甚麽,改变了甚麽?
  
首先,经济结构转型,蔡政府提出了分摊两岸贸易依存风险的新南向政策、 喊出以创新、就业、分配为核心概念的新经济模式,推出亚洲硅谷、智慧机械、绿能科技、生技医药及国防五大产业创新计画,并有浪漫台三线文化观光建设以及基于扩大公共投资而提出《前瞻基础建设计画》;社会安全网则基于世代正义推出长期照护与国民年金改革;社会公平正义进行追讨中国国民党党产的转型正义工程以及司法改革;区域的和平稳定发展及两岸关系系强化自主国防和维持现状稳定;外交与全球性议题,则揭橥踏实外交之路线,而与美国、日本建立更紧密关系。
   
新南向虽然政府没有太多可操作的外交作为,但这一概念确实引导国人重新认识台湾与南亚与东南亚的关系,台商的海外布局早就南向了,大学也终于重视东南亚研究,开始培养东南亚语种人才。新南向的特点在于议题领导和目标管理,我认为是一个全民睦邻观念重建的好的起点。总统府新南向政策办公室要更加积极协助台湾各界打通南向的道路。五大创新产业都是台湾当前的科技强项,也是明日的明星产业,政府要做的,就是招商引资和给予政策优惠,其中,绿能科技目标在替代核能,生技医药和长期照护相联繫,蔡英文在国防自主上坚持发展国机和国舰国造,更为国防工业生产做出採购保障,这都是具有远见的产业政策。而与新南向的海外布局和五大产业创新的全球时代布局不同的,是台湾的经济结构转型还必须优化内需市场,《国家级台三线客庄浪漫大道推动方案》就是一个具有台湾独特历史视野和庞大文化观光产值的文化创意产业与青年创业经济基础建设,令人遗憾的是举债八千八百亿元新台币的《前瞻基础建设计画》,以大众运输公共工程为主轴,却从未闻在地方依《行政程序法》召集过公听会,有过与地方人士和专家学者的公共审议,当中甚至有多项尚未做过环境影响评估,显然是急就章的产物,就是为了挤上执政一周年的政绩。而举债八千八百亿元,不也是债留子孙吗,其中如果有无谓的面子工程,岂不也是祸害人间吗?
  
社会安全网中的长期照护体系建构以及国民年金制度改革,都因台湾人口结构日渐老化而日趋急迫。这都是陈水扁和马英九任内前后至少十六年刻意迴避而不敢直视的公共议题。长照有相当的财源必须筹措,年金问题则已造成国家重大财政负担。这些都是属于国民福利给付,国家必须满足国民基于人性尊严的最低生活照顾,和公共投资支出可以从由此提高的国民经济产值回收乃至获利的性质不同。军人、公务员和教员享有的优渥退休金以及18%优惠存款利率,问题的本质不在于国家财政,儘管以国家财政破洞的现象呈现,而是对其过度保障所造成的平等权问题。在这裡,我们很佩服蔡英文的勇于承担。过去军公教群体为了维护其既得利益而支持国民党,被愤怒的民意拉下台的国民党犹遭军公教中激进团体绑架而杯葛改革,还无端将之扭曲为族群问题,贪婪无已,丑态毕露。
   
转型正义工程首先剑指国民党党产,斩断国民党命根,无怪乎国民党气急败坏,负隅顽抗。追讨党产必须继续,这是建立公平政党竞争环境所必要。但转型正义有其历史高度,旨在追求台湾社会和解,和解要基于真相、宽恕和爱,所以真相的揭露不是为了要报复。要防止转型正义沦为族群斗争或政治清算,就是要随时校准转型正义的方向,特别是同情和理解曾经和国民党党国同生共死流亡台湾的外省人在当前所面临的尴尬处境。转型正义是针对历史错误的平反努力,要追究加害者在个别事件中的责任,所以不会肯定加害者在其他历史脉络中可能有的贡献,但公平评价所谓加害者的一生功过,实有助于社会和解。举例而言,蒋中正、蒋经国必然要为台湾的白色恐怖负最大的责任,但他们领导台湾和建设台湾的成就,也需要被提醒,这就是蔡英文做为全民总统、国家元首应有的角色。蔡英文曾经承诺要在总统府成立真相与和解委员会,但受到立法院几个重大改革议题审议延宕的影响,《促进转型正义条例》迟迟未能通过,也就使得转型正义工程似乎只有目前得以展开的追讨党产可以做而已。其实总统府真相与和解委员会在立法之前,仍然可以任务编组方式先行成立,一如总统府原住民族历史正义与转型正义委员会,以提供总统最好的谘询意见和决策方向。司法改革目前似乎陷入泥淖,事实上,从李登辉时代的司法院长林洋港开始,司法改革的研议就已经开始了,1999年翁岳生院长任内召开全国司法改革会议,也做出重要结论,司法的问题大家都很清楚,就是恐龙法官使判决脱离社会人情事理,使司法不受人民信赖。所以司法改革除了司法体制改造外,就是该集中讨论如何让人民参与审判、扩大法官的来源和淘汰不适任官。总统府司法改革国是会议目前的困境就是议题分散零碎,也与过去的改革经验断裂,尤其是法律菁英的专业傲慢,使之难与其眼中的「外行人」进行对话。本文认为,只要能有几个重要结论就已足够,其他未决之议题由司法院会同法务部另行研议即可。
   
在区域的和平稳定发展及两岸关系方面,蔡英文乃意图维持两岸法理现状而欲使对岸接受中华民国,对于对岸玩弄一个中国原则和九二共识的文字游戏,使台湾的国际人格在国际社会受制于一中原则而萎缩的阳谋,明显表现出不愿奉陪的态度,但也低调克制地未对中华人民共和国进行挑衅。对岸恼羞成怒之馀,于是用尽一切心机,断绝两岸正常往来,管制观光客和学生来台,在台湾周遭海域展示海军和空军军力,更加恶质地围堵台湾外交空间。由于中华人民共和国对内进行资讯封锁和民族主义洗脑,中国大陆民间确实存在对民进党的敌意。所幸,日本内阁总理大臣安倍晋三和美国总统川普(Donald John Trump)皆对台湾极为友善,也期待台湾对于西太平洋区域安全承担国际责任,韩国、菲律宾、新加坡、印度尼西亚、印度等国也对习近平一边高谈丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设,一边在南海、东海、西太平洋横挑强邻有所忌惮,台湾正可以新南向政策突围,与东南亚国家协会创造新形式的对话伙伴关系。蔡英文整军经武、强化自主国防的作为,正也带给台湾人民以安定感和国际军事合作的空间。
  
中国共产党第十九次全国代表大会关系习近平是否能续任党国领袖,其实蔡英文如能看清台湾具有决定习近平是否有能力维持两岸和平发展的勒索能力,则应释放讯息予对岸,不能让对岸任性地破坏两岸关系。到十九大还有将近半年时间,蔡英文反而应该利用这一机会,以中国大陆人民和国际民间社会为对象进行喊话,去除中国大陆民间对其反华或台独的误解,争取以特殊实体、观察员或完全会员参与国际组织的安排,在两岸关系中逐渐进佔华人民主和宪政中国的战略高地,造成特殊国与国关系的既成事实,这就是建构两岸关系新模式的基础。
  
最后在外交与全球性议题方面,这一年虽然圣多美普林西比民主共和国与我国断交,但我国与美国、日本、韩国和印度等国关系皆大幅增进,无国界记者组织(Reporters Without Borders)更选定台北建立其亚洲分部。我国的国际人格受制于一个中国和中华人民共和国的国力而遭受打压,是目前难以克服的问题,联合国的国际法秩序架构有利于中华人民共和国的大国外交,是我们必须认清的现实。蔡英文既然提出了踏实外交,毋宁应更进一步展开非传统外交或非典型外交,在非邦交国争取准外交待遇,在国际组织争取准会员或完全会员资格,并宣告接受或愿意批淮区域或联合国的国际协议或公约,善尽世界公民的责任。我国并应争取以「台湾」作为国家别称。其效果在于健全我国的国际交往能力,建立在国际法上非国家的完全国际法人的特殊类型,作为晋升而具有完整国家法人形式的过渡阶段方案,而新南向正可以做为我国非传统外交的试金石。
   
本文大致肯定蔡英文执政一年以来的施政表现。政府内部存在分工,各部会都各有其职,肩负改革的任务。所以施政优先顺序的辩护是毫无道理的。蔡英文今后应当强化国家安全会议谘询委员的责任,提醒蔡英文要站在国家和总统的高度,以身作则,于推动改革之馀,也能够放下身段,以谦卑的姿态向人民和国内外各方面进行温柔喊话或劝说,以促进社会和解、党派合作,乃至于两岸和国际的和平。

文章来源:民主中国