2017年4月3日星期一

杨子立:美式民主可能不适合中国



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民主制下的选举与权力(网络图片)

看到这个标题的朋友可能会问:难道没有自由选举的民主才适合中国?当然不是。这里讨论的是民主形式的一个重要方面:总统制和议会制(或者称内阁制)的重要区别。

首先进行一些抽象的理论探讨。所谓总统制还是议会制,不过是根据国家元首权力大小大体上的划分,并不代表有总统职位就一定意味着总统制,半总统制也是一种重要的设计,还有很多议会制国家设有虚位总统。不过总的来说,总统制和议会制之间的分野是普遍的,这两种模式也是最值得仔细考虑的。

总统制有如下好处:选民直接选举最高领导人,从而对“民主”有一种真实的感觉,而不像议会制民主选举出代表后(甚至是不了解的代表)就跟自己没有关系了;得到全国人民授权的总统可以破除阻力实行面貌一新的改革,从而具有很高的行政效率,而议会制政府则往往瞻前顾后难以决策;总统作为整个国家的领袖,可以摆脱其所在党派的利益羁绊,更好的承担国人的付托,议会制里的执政党则很可能演变为利益集团并控制领导人为党派谋取私利。

不过,总统制也有明显的短处:总统制容易导致总统的权力过大,一旦造成失误或总统不称职难以及时更换。支持总统制的人对此并不担心,因为在一个民主宪政的国家,总统只有行政权,还要受到立法权和司法权的制约,比如韩国朴槿惠最近就被国会弹劾下台。

反对总统制的意见也是有道理的。(1)假如总统得到真实的压倒多数的选票,那么“民主”的感觉肯定是真实的,但假如在总统选举中一个得票不到40%的人当选,那么“民主”的感觉就弱的多了。比如智利1970年选举,阿连德以36.2%的微弱多数当选总统,仅仅比第二名的得票率高1.3个百分点。而美国最近的选举以及之前克林顿战胜戈尔的选举都曾出现候选人直接得票率高的反而败选的局面。(2)总统的高效行政往往是在没有充分考虑各方面利益的情况下进行的,所以在最好的情况下也不过是所得大于所失,而最差的情况则是高效的做坏事。假如要做的事情各方面没有分歧,议会制政府的效率也不会低,只有在得大于失的情况下才需要仔细考虑如何让得益的一方补偿失利的一方,这样做出的结果才可能至少是帕累托改进,从而尽量照顾到社会公平。(3)总统和所在政党的弱联系使得总统可以放开手脚大干,反正干对干错基本都是到期下台,尤其是不能连任的情况下更是无法追责;相反,议会制里的总理如果干的不好,人们会认为是该党不行,下次竞选就不投该党的票,而该党不得不为总理擦屁股,也就不得不对总理有所约束。(4)议会制的政党如果追求物质利益,选民也都不是傻子,在新闻自由和多党竞争情况下自然会用选票将其淘汰,所以不用担心政党演化为利益集团。

如果仅仅做抽象分析,确实不可能得出总统制和议会制谁更好的结论。假如结果是一定的,那么在数百年的进化中,没有优势的体制应该已经被淘汰或者行将被淘汰。民主好于专制经过人类实践被证明是正确的,所以现在80%以上的国家都是民主制,但是民主制度下总统制、半总统制、议会制以及其他政府组织形式则各有特色,很难说哪个就一定更好。这里一方面涉及具体国家的历史文化,另一方面也跟其正在实行的体制有关,或者说有一种制度粘性。

现在我们具体分析一下中国的民主转型问题。

中国的民主化肯定是迟早的事情,那么民主后的中国应该实行总统制、议会制,还是半总统制或其他形式的民主体制?考虑的出发点应该分成两个层次,一个是民主转型的顺利和平稳,另一个是民主转型后那种更适合中国人的历史文化习性。这两种考虑的次序也是重要的。第一种是先考虑如何顺利转型到民主,再考虑如何适应中国的国情。第二种是先考虑什么样的民主体制适合中国的国情,然后再考虑具体的过渡措施。由于本文的重点不是讨论转型过程,而是讨论民主转型之后中国的民主体制,所以尽管第一种考虑次序也许更重要(尤其是考虑到制度粘性,也就是体制不宜大变),但是这里仅仅讨论民主后的中国应该采取哪种体制更适合国情。

从传统上来看,中国人是倾向于总统制的,因为中国古代一直是实权君主体制,人民倾向于有个代表最高公正的人物,以便草民遇到冤屈可以一直告到最高统治者那里获得公正。同时,万一有了天灾人祸或异族入侵等战乱,有个领袖可以依赖。相反,党派则是跟物质利益挂钩的,所以才有君子不党,结党营私等说法。民国的时候,两个正式颁布的宪法都是总统制。几个版本的约法想用内阁制约束总统但都没有成功。

不过,现代的政治跟古代政治有了明显区别。古代需要一位强有力的领导人是因为缺乏现代政治制度那种复杂的设计。古犹太人本没有王,但是他们在和异族冲突中感到必须要有王所以才不听劝告立扫罗为王。今天,人类的文明社会已经有了完善的权力制约机制、中央和地方分权机制、个人权利保护机制、多级司法裁判机制、统一的国防动员机制,实际上有没有总统并不是非常必要。今天的中国国家主席从宪法上是虚位,人们也不再感觉没有实权的国家元首不可接受。

中国人有一种大国心态,假如没有一个像美俄那样的强势总统,好像不符合强国形象。且不评论是否应该有这种心态,暂时以此为客观现实。但当代的大国和强国其实并不一定需要一位“大帝”式的领导人。美国是成功的总统制,但俄国总统制就很难说成功。其他世界强国,包括日本,德国,英国,法国,加拿大,印度等几乎都是内阁责任制(法国是半总统制)。小的成功国家也是内阁制更多,典型的如以色列,新加坡以及北欧国家。相反,那些非洲和拉美的失败国家则往往是总统制,因为大权在握的总统更能够满足落后国家的个人野心。

既然总统制有成功的美国案例,那么,我们中国就不能借鉴吗?虽然很难说一定不行,但是美国的国情跟中国有很大不同,很容易借鉴失败。总统制成功的一个前提是国民的政治态度不能两极分化,应该大部分人持温和的中间立场。因此在竞争总统的过程中,即便是不喜欢的人当选也仅仅是不情愿而已,并没有因此产生敌视和恐惧。但是在一个撕裂的社会则不然,某些极端观点容易得到拥护,并且有可能靠微弱多数上台。即便极端不如希特勒,就算是阿连德或者穆加贝,其激进的主张在实施过程中会破坏法制和公民财产权,引起国家更大的失败。有人说只要大家遵守规则就可以,哪怕是最痛恨的人上台也不能诉诸暴力和法外手段。但是即便总统本身不使用法外手段,但是在一个政治态度两极化的社会很难保证不出现大规模的暴力。

现在的中国由于贫富两极分化严重,自由民主对底层的吸引力远不如主张“打土豪分田地”的毛左。要培养中产阶级占大头的社会在目前体制下还看不到近期的希望。即便民主了,两极分化也不是一时半会能解决,累积的过去的社会矛盾也不会自动平息。大部分人在传统的马列阶级理论教育下不懂得政治宽容,为了自己理想中的正义甚至不惜要牺牲亿万人的生命。这种情况下,持某极端观点的人很可能靠微弱优势当选总统并将在实施有极端色彩的政策时造成灾难,或者引起另一极端势力的大规模反抗而使国家陷入内乱。

美国从立国时就实行总统制,美国人已经习惯了。对某个总统候选人,即便是竞争对手得票率比自己低但是按规则当选了,自己也要祝贺,而不是号召抗议。中国人远没有学会尊重规则,不仅中共没有学会,一直以实现中国民主化为己任的民主人士也很难说学会了。各种为了当选某组织领导人而不顾规则的事情在海外民运中层出不穷就是证明。

假如中国实行总统制,那么总统受到制约的可能性更小。美国的三权分立是长期形成的,并不是完全靠宪法规定的,尤其是法院对行政系统的制约是通过历史上一个个案例造成的既成事实。并不排除经过几十年的民主实践后,中国也适合总统制,一旦总统犯错也可以像现在的韩国一样受到弹劾。不过在国民的民主素质普遍提高之前,总统制退化成刚果(金)那样的个人独裁国家的风险一直会很大。

比较来说,议会制更适合民主后的中国。议会制下,人民选举的不是领导者个人而是某个党派执政,当议会不信任政府时,就解散政府重新选举。这样做一个明显的好处是随着民意变化,各政党必须适时调整自己的政策或更换党魁,从而使得政府首脑必须要为自己的行为负责。而且议会制政府必须要考虑议会里各个党派的立场和态度,除非一党能占50%以上的议席,否则都要联合其他党派共同执政。这一点对中国这个民意非常分散的大国来说尤其重要。只有这样才能综合民意做出最不容易犯错误的决策,并且不至于激起不同意见政治势力的暴力对抗。

有人一提到党派政治就想到军阀工具、利益集团、花瓶摆设等等,这是受到不民主时期的影响。民国虽然充满军阀混战,但是也有过政党政治的实践。民国初期国民党在国会大胜对袁世凯有制约作用,国民党行宪前后的青年党等在野党对于民主政治也做出过重大贡献。台湾民主化之后的政党政治经验对我们也很宝贵。即便是中共执政初期,现在的“花瓶”党那时也提出过独立的政治意见。所以我们不应该担心党派之间勾心斗角或者在议会里群殴打架,应该担心的是某个垄断势力不允许结党自由或者各政党不能正常参与政治进程。

中国由于历史原因以及政治文化不发达,从民国开始,一直是强人政治。强人政治仅仅在特定局面下稳定局势有好处,在和平建设时期并不算成功。公民通过政党进行政治参与是现代民主政治的常态,中国人必将不得不熟悉这种世界上通用的政治模式。

2017年3月26日

文章来源:民主中国

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