2017年3月16日星期四

黎蜗藤:美国的“一个中国”,不是中国的“一个中国”



特朗普(川普)上任美国总统后,从特蔡通话,到特习通话,围绕“一个中国”的争议不断。最近,马英九在纽约接受 CNN 访问,提及“美国和中国大陆,有它的中国政策,一中政策,我们(中华民国)也有我们的;换句话说,我们的就是‘一中各表’。”确实,虽然同为“一个中国”,各种表述中有很多隐蔽的花招。

台湾问题争议源起

“一个中国”的核心是台湾问题。台湾历史上长期不是中国的一部分,满清才纳入版图(1683)。在甲午战争战败之后(1895),满清把台湾割让给日本。之后,中华民国推翻满清,把自己看作整个满清的继承者。二战时《开罗宣言》(1943)中,美国和英国承诺“在使日本所窃取于中国之领土,例如东北四省、台湾、澎湖群岛等,归还中华民国。”
《波茨坦宣言》(1945)中再次声明,《开罗宣言》的条件必须实现。这些战时文件,成为二战后中华民国获得台湾的依据。1945年,中华民国在台湾建立了统治,“光复台湾”。
中国和台湾的问题,在政治本质上和东西德、朝韩,和南北越一样,都是冷战时期资本主义和共产主义两个阵营对峙的产物(在国际法上则有不同)。战后初期,美国一直支持中华民国收复台湾。但不久,国民党政府在内战中失败(1949),只能退到刚建立统治不久的台湾,与中共隔岸对峙。
随后因韩战爆发,美国出于抗共的需要,大幅修改了对中国的政策,从放弃国民党转而支持。美国为免在防卫台湾时受法律障碍,在《旧金山和约》(1951)中修改了草案中要把台湾交还中国的表述,改为日本放弃台湾,没有规定台湾的归属。这是“台湾地位未定论”出现的根源。台美双方的外交文书中都表明,当时的处理只是一种“权宜之计”。
然而,1972年,美国总统尼克逊(尼克森)与中国总理周恩来的秘密谈话中,认为台湾“已经被决定”(determined)成为中国的一部分。

中美联合公报的“一个中国”

1970年代,美国放弃国民党政府转而与中共建交;中美双方对协议的用词“寸土必争”,最后得出了三份联合公报,分别是《上海公报》(1972)《建交公报》(1979)《八一七公报》(1982)。这三份公报,就是中美共同承认的台湾问题的基础。可是,在有关中国和台湾的问题上,中美都“自说自话”,而且中英两个版本有差别。
中国的“一中原则”是指在《台湾问题与中国的统一》白皮书(1993)《一个中国的原则与台湾问题》白皮书(2000)中提出的“三段论”:一、世界上只有一个中国;二、台湾是中国的一部分;三、中华人民共和国政府是代表全中国人民的唯一合法政府。这三点在三份联合公报的中国立场声明中,都能找到依据。
不过,美方的承诺却完全不同。美国用了两个不同的字眼:一个是 “recognize”,这表示“承认”;一个是 “acknowledge”,这表示“认知到”,是表示知道有这么回事,但不明确表态是否承认。
在1972年签署最早的《上海公报》中,“acknowledge” 在中文文本中正确地对应为“认识到”,但在之后的《建交公报》和《八一七公报》中,都对应为“承认”。于是,在《建交公报》与《八一七公报》的中英文对照中,就很奇怪地用同一个中文“承认”,对应两个英文单词 “recognize” 和 “acknowledge” 。为何说是“对应”而不是“翻译”?因为这种中文写法不是直接翻译英文文本的,而是美国也认可的一种写法,这是为了在外交上保持模糊空间的做法。由于美国只承诺英文文本,于是在中文文本中,“承认”对应 “acknowledge” 的两段话,美国没有承认。
具体而言,美国只承认了中国一中原则的三段论中最后一个立场,即“中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府”,但只是“认识到”却没有承认前两段:“只有一个中国”和“台湾是中国的一部分”。这就是美国一中政策的含义。
而对于“只有一个中国,台湾是中国的一部分”,美国在《上海公报》中,用曲折的方法,加以模糊地承认:“美国认识到,在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国,台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议(does not challenge that position)。”
这里的“这一立场”,是指两岸“中国人”都承认的立场。在当时时空下,两岸政府确实都认为两岸都是中国人。但这句话没有清晰说明,如果海峡任何一方不认同“一个中国”的“这一立场”,甚至不认为自己是“中国人”的话,那么美国政府对“这一立场”的承诺是否仍然有效。因此,这句表述的实际意思应该是:如果两岸人民都认为“只有一个中国,台湾是中国的一部分”,那么美国并不反对;但如果海峡任何一方不认同这点,那么这个共同立场就消失了,美国就没有义务承认一个中国。
而且,用“不提出异议”的表述,说明美国对此问题的“消极立场”,亦说明如果台湾争取独立,美国没有义务反对。相反,如果此处用“支持”的表述,则若台湾提出独立,会与美国的态度相违背。
到了1982年的《八一七公报》,用了同样暧昧的词语。“(美国)无意侵犯中国的主权和领土完整,无意干涉中国的内政,也无意执行‘两个中国’或‘一中一台’政策。”(it has no intention of infringing on Chinese sovereignty and territorial integrity, or interfering in China's internal affairs, or pursuing a policy of "two Chinas" or "one China, one Taiwan.") 这里“执行”,对应 “pursuing” ,但准确对应的词,应该是“追求”。这句话的意思仍然是:如果台湾不寻求两个中国或者一中一台,那么美国也无意推动。但如果台湾主动追求独立,那么美国仍然持开放的态度。
综上所述,美国在三个公报中承诺的内容,与中国单方面声称的“一中原则”,内容有很大不同。美国没有承诺过“只有一个中国”,也没有承诺过“台湾是中国的一部分”,只是承诺不会推动“两个中国”和“一中一台”。

美国一中政策强调和平解决台湾问题

美国“一中政策”与中国“一中原则”的另外一个显著不同,就是“一中政策”支持“和平解决两岸问题”,而“一中原则”中则没有放弃武力统一台湾的选项。
美国在各文件中皆表明和平解决问题的立场,在《上海公报》中美国“重申它对由中国人自己和平解决台湾问题的关心”;在《八一七公报》中,“理解并欣赏”1979年中国发表的《告台湾同胞书》和1981年中国提出的九点方针中所表明的,中国争取和平解决台湾问题的政策。这些用语只是表明态度,没有“实际的承诺”。另外,《八一七公报》一边承诺不寻求执行一项长期对台售武的政策,一边拒绝设定终止对台售武的期限,以此解决对台售武问题,本身就是一种对和平解决台湾问题的物质保证。
然而,美国的台湾政策在三个联合公报之外,还有正式的立法。在1979年颁布《台湾关系法》中:“(美国的政策)表明(make clear)美国决定和‘中华人民共和国’建立外交关系之举,是基于台湾的前途将以和平方式决定这一期望;任何企图以非和平方式来决定台湾的前途之举——包括使用经济抵制及禁运手段在内,将被视为对西太平洋地区和平及安定的威胁,而为美国所严重关切(grave concern)。”
《台湾关系法》是国会的正式立法,在美国法律体系上,地位比联合公报高。它作为一项法律而不是政策,也不需要每个美国总统都确认一次。在这个表述中,如果中国用武力解决台湾问题,则可动摇中美之间的关系。即便是其他非和平的方式(包括经济制裁),也会被美国视为威胁及严重关切。虽然“严重关切”的意义模糊,但《台湾关系法》已经充分说明,“和平解决”台湾问题是美国一中政策的基石。
另外,列根(雷根)政府在与中国签订《八一七公报》前提出的“六项保证”(Six assurances),是总统单方面向国会提出的政策,法律位阶比三个公报更低,还需要每届总统确认是否遵守。但是,其中三项涉及军售的宗旨仍为确保和平解决台湾问题。另外三项与台湾主权有关的保证:“不改变其对台湾主权问题上的立场”、“不当北京与台湾之间的调停者”、“不向台湾施压迫使台湾与中国谈判”,则进一步明确美国的“消极立场”。

美国一中政策表述的变迁

美国自列根后的每个总统,在一个中国政策上都有细微的差异。
老布什(老布希)提及“一个中国”次数不多,但提及是一般只强调三个联合公报,而较少提《台湾关系法》。(注一)在1992年对台军售时,他保证:“我们坚守承诺,我们的一个中国政策,我们对中华人民共和国是中国唯一合法政府的承认(recognition)。”(We keep our word: our one-China policy, our recognition of the PRC as the sole legitimate government of China.)(注二),当中没有提及台湾的主权问题(当时还没有出现台独倾向)。
最早正式表述一个中国政策的,是克林顿(柯林顿)政府:“美国对台政策由《台湾关系法》所决定,三个联合公报也是其中的基础。”(U.S. policy toward Taiwan is governed, of course, by the Taiwan Relations Act of 1979. Three communiques with the People’s Republic of China also constitute part of the foundation.)。六项保证没有作为整体被提及,但其意义分散在具体表述当中。
1995年,因为台湾总统李登辉访问美国事件,克林顿政府秘密向中国提出“三不政策”:反对(oppose)台湾独立、不支持一中一台和两个中国、不支持台湾加入联合国。(注三)但在公开场合正式表述三不政策的时候,却把“反对”台独,变成了“不支持”台独:“不支持一中一台和两个中国,不支持台湾独立,不支持台湾加入需要一主权国家身份才能加入的国际组织”(注四)。在此“不支持”(not support),并非“反对”的意思,而是不推动之意,没有脱离三个联合公报的范围。
1999年,克林顿又提出三个支柱:继续一个中国(stay with one China)、继续两岸对话,以及不能设想(contemplate)使用武力。“继续一个中国”,意味着反对李登辉提出两国论,这是对中国的安抚。
小布什(小布希)时代,一中政策仍基于三个联合公报和《台湾关系法》,但强调“一中政策意味着台湾问题需要通过和平方式解决”。2003年,小布什的政策加上了“反对任何一方单方面改变台湾海峡现状”。这里用上“反对”(oppose),远比克林顿时代对台独的“不支持”强硬。这当然是小布什担心时任台湾总统陈水扁会宣布台湾独立之故。
到了奥巴马(欧巴马)时期,对台独则回复到“不支持”状态,没有再出现过“反对”的用词,甚至也没有“支持一个中国”的表述。
2016年5月16日,众议院通过没有法律效力的决议(H.Con.Res.88),要求把六项保证与《台湾关系法》一样,成为美台关系的基石。在初始提案中,还曾表述,美国永远不会正式承认中国对台湾的主权,但最后通过时,被改回“不改变(no change)其长期以来在台湾主权问题上的立场”。7月7日,参议院也通过了这个决议(S.Con.Res.38)。在2016年7月的共和党大会上,六项保证被写入行动纲领。
由此可见,在列根之后,美国政府对一个中国政策有相当程度的变动。从老布什到小布什,美国越来越倾向“支持一个中国”与“反对台独”,但在奥巴马上任后,又回复到“不支持台独”的立场。

特朗普未放弃将台湾作为筹码

以上对美国的“一个中国政策”的讨论说明:
第一,这是一个政策,随着政府的变更,存在变化的可能。于是新政府上任,都要重申是否支持这个政策。当然,实际上除了特朗普一度威胁不承认之外,每个政府都会重申支持。
第二:历届美国总统都强调,一中政策是美国的政策,表示美国有修改的自由。比如克林顿说:“美国重申会遵守自己的一中政策”(The United States reiterates that it adheres to its “one China” policy)。奥巴马说:“我们的一中政策基于中美三公报和台湾关系法......”(Our own policy, based on the three U.S.-China communiqués and the Taiwan Relations Act…)“美国声明会遵从自己的一个中国政策......”(The United States stated that it follows its One China policy…...)
第三,在各总统的表述中,确实都修改过一中政策的具体表述,而这些修改,往往是与中国和台湾讨价还价的结果。
第四,虽然都叫“一个中国”,但美国的“一中政策”,与中国的“一中原则”有极大的区别。“一中政策”没有承认“台湾是中国的一部分”,而且确认“台湾问题必须和平解决”。
但中国引述美国的一中政策时,一般不提具体内容。事实上,中国在“九二共识”的表述上,也有类似的习惯。九二共识达成了“一个中国,各自表述”,但后来在中国的表述中,就只取了前半截“两岸同属一个中国”。
今年2月,特朗普在与习近平通话时,承诺会遵守(Honor)了“一个中国”的政策。但是,根据以上讨论,由于该政策的弹性很大,特朗普政府还有很大的变动空间。另外,新任国务卿蒂勒森在听证会上,书面答复质询,强调“六项保证”也是一中政策的一部分。
因此,未来是否把六项保证正式加入美国官方表述?对台湾独立的态度,是“不支持”还是“反对”?对台湾加入国际组织的态度如何?这些都可以制造相当大的外交麻烦,更不提特朗普可能增强对台军售的具体行动了。因此,特朗普认可“一中政策”,并不意味着台湾不再是特朗普的筹码了。
特朗普与习近平可望在4月份会面,到时双方会如何演绎“一个中国”,特朗普是否会清晰化自己版本的“一中政策”,值得关注。
(黎蜗藤,旅美历史学者,哲学博士,近年专注东海与南海史、国际法与东亚国际关系)
注一:1989/02/25,访问北京的讲话。
注二:1992/09/02,对台湾军售的讲话。
注三:1995/08,给江泽民的密函。
注四:1997/10/31,中美峰会。
文章来源:端传媒

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