2016年12月1日星期四

陆冉:呼之欲出监察委,中国政治框架大变局?



2016年7月14日,中共中央党校报纸《学习时报》刊发了题为《通过修法完善国家监察体制》的文章,引人注意地提出了颇为大胆的观点: “1997年制定、2010年修订的《行政监察法》已经不适用于新形势下的工作,因而需要作全面修订 ”。
这篇文章,对现行《行政监察法》进行了大幅批评,并建议将其更名为《国家监察法》、扩大监察对象、扩权监察机关,以改革监察体制。
文革后三十年的历史上,中共党媒很少如此批评修订不久的现行立法。而这样的批判,往往是体制内巨变的先兆。

变革的先声

11月7日,中共中央办公厅印发《国家监察体制改革试点方案》,正式公布将于今年年底在北京、山西、浙江三地进行试点,建设省级监察委员会。
官媒信息也指明,监察委员会不仅将建立在中央与省级,县市级别也将是其覆盖目标。早些时候公布的《中共中央委员会第十八届六中全会公报》也明确提出:“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”。
在此处行文中,“监察机关”首次与人大、政府、司法机关并列,这在中共官方文献中尚属首次。对中共行文规则稍有了解的人会意识到,如此排列绝非无心所致,而是意味着监察机关将会提高到史无前例的重要地位,一个与“一府两院”(人民政府、人民法院、人民检察院)并驾齐驱的监察机构,已经呼之欲出。
而建立新监察体系的想法,其实早有端倪。在今年一月召开的十八届纪委第六次全会上,习近平就提出“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导,扩大监察范围,整合监察力量,健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。
监察体系的变动,还至少可以回溯到2014年9月,彼时在京办公的国家监察部,将大部分办事机构搬进了中共中央纪律监察委员会大楼中,实现了两机构合署办公。新闻舆论对于此举的解读,大多囿于加强反腐工作层面。而此举真正重要之处,在于打破党政机构籓篱,使两个分属党政序列的机构跨界合并。在现今看来,这可谓是大变革的肇始。

重整党政关系:制度整合之外的意蕴

即将诞生的监察委员会的功用,又是什么呢?
如此幅度的制度整合,恐怕是最终要通过修宪这样的大动作来予以确认与固定的,单纯为反腐工作服务,或者解决纪检与监察部门的职权冲突,都不会是这次变化的真正指向所在。
要理解监察委员会的意义,需要先理解一重背景:长期以来,在中共的统治框架下一直存在“二元化机构”,即党中央与国务院在同一职能方向下,往往存在着重叠。
尽管中共的政治体制一直强调党的绝对领导,但在同一层级上,党机构和政府机构部门都存在着扩大自身权限范围的倾向,由此带来的问题,不仅仅是处理具体事务上的机构交叉、职权不明与效率低下,更带来了双重权威问题。
比如,在宪法意义上,作为最高行政机构的国务院负责人,即国务院总理,是行政机关的实际负责人。而在党章规定中,总书记是党内最高领导人。由是,根据党章与宪法,在党与政府的框架内产生了两个领导人,党章与国宪之间的双重权威问题,即使在形式上由党的总书记兼任国家主席的方式予以调和,但因为国家主席并非国务院负责人,所以在实际权力运行上,仍然要面对总书记与总理的双重权威性。
在这组关系中,尽管行政权在党权面前远谈不上独立,但无论如何决策,因为政权仍然依赖于宪法所提供的合法性,所以即便是纸面意义上的宪法,也能构成约束,国务院这一宪法上的最高行政机构来统辖行政事务,也就成为了必然。
在实际运作中,中共对行政的管控,仍然可以通过行政机构内部党组进行操作,以党代政也成为了从中共建政至文革结束的显著统治方式。直到上世纪八十年代,邓小平才提出了要解决党政不分、以党代政的问题,明确表示“今后凡属政府职权范围内的工作,都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件,不再由党中央和地方党委发指示、作决定”。基于邓的定调,中共十三大后,甚至一度撤裁各级政府党组,国务院的地位也陡然提升,具备相当程度的自主性。
譬如,今年七月,就国企改革问题,总书记习近平发出了“做强、做优、做大”国有企业,加强和改进党对国有企业的领导的指示;而总理李克强的批示则强调,需要对国有企业“瘦身健体提质增效”,在国企改革中要“遵循市场规律”。两人的意见可谓截然不同。
此种权威上的冲突对立,有人会解读为共产党体制内的分权与制衡。但党政二元化的现实利弊不论,对想要整合权力并集权于手的习近平来说,这一问题无疑是亟需摆脱的桎梏。自接任总书记一职以来,他显然一直在尝试突破党政二元化的框架,最明显的例子就是通过新创众多“中央领导小组”且在大多数新创小组中亲任组长的方式,来强化自身权力。
这些领导小组,一般包括相关职能党政部门的首长,实际上已经是跨越党政机关,由最高领导人直接掌控的权力机构。领导小组的建立,当然可以理解为习近平的个人集权,但换个角度,站在解决党政二元体制的立场解读,小组的建立也可以理解为习近平试图跨越党政分野,整合资源的尝试。
而领导小组的建立与运作,并不会是习近平制度框架改革的终点,监察委员会的建立才是这种制度变迁的进阶与确立。
从中纪委与监察部合署办公、共用网站的趋势,以及党媒所释放出“建立具有更广泛职权的监察机关”的风声,可以预见:新的监察委员会将包括纪委、监察部门、预防腐败部、审计部门以及原属检察系统的反贪污、反渎职部门。如此动作,会开启制度化整合党政机关之先声,将原本以党员为主要监察对象的纪委,与以公职人员为监察对象的监察职能部门统一整合。
这样一来,监察委员会的创设,不会仅仅是权力的再分配与重组,也是一种制度变迁范式。类似的党政二元化问题存在于政法委与法院、检察院系统,国防部与中共中央军事委员会等等各方面。以跨越党政的委员会方式,来强化并进一步制度化过往协调手段,相信将是今后的制度变迁方向,这也兆示着原有的党政机关框架,将被完全打破。以党主导的新兴委员会,将成为习近平执政期的权力中枢所在。

南辕北辙的改革?

对于这样的体制内巨变,现在进行评价尚为时过早。不过可以肯定,监察委员会的机构整合与地位提升,并不意味着中共内部权力分立制衡的制度化开端。
有能力整合诸多机构,作出如此重大改变的,并非党内的民主决议抑或是民意与舆论压力,而是呼之欲出的政治强人。这样的整合,与西方民主宪政体制下的三权分立,有着根本区别,如官方话语所说,监察委员会的成立是为了”加强党对于反腐败工作的统一领导”,其实质是在政治强人的安排下,以党的机构引领政府框架内的机构,这样的委员会统治方式,实际上是以党兼政,消灭了原本至少在形式上尚保留独立地位的行政机构,如此党政一体化的做法,颇有苏俄早期的政权组织方式中,直接以党机构取代原有的行政机构的色彩,绝非现代民主宪政之道路所向。
机构的再整合,会带来大量任命机会,也势必将成为新领袖赖以吸纳人才投效、强化自身集权的工具。其最终的目标,显然是要消弭一直以来的党政二元化问题,把权力集中到党的最高领袖手上。
在可以预见的未来,政治集权抑或说领袖集权的运作方式,将会从“领导小组”向新设立的各个委员会过渡。在外观上,中国政府会具备行政、立法、司法与监察并立的制度框架,这种制度改革在外观上形似现代化,却在实质上背道而驰。中共的机构将持续坐大,渐进将文革后三十年所逐步建立起来的,尚具一定独立性的政府机构兼并。党权势必蚕食原本就相对弱势的行政权。尽管脆弱但已初步成型的党政分开的框架,将被彻底打破,新的委员会将更强调以党为核心、甚至以党的领袖为核心。中国这个世界第二的经济体的政治框架,将会在强人领导下进入一个新的纪元。
民权与民主等外在制约条件仍然缺失,而强大国力带来领导层的极度自信,这样的变化无论如何也不让人感到乐观。改革开放后,乐观的中国研究者一度以“新威权主义”(New-Authoritarianism)来定义中共政权,那时的中共,对党政分开这样的制度安排,尚能维系在“口是心非”,表面尊重。而委员会化的宪制变化,则会将“党领导一切”的中共统治内核直接从幕后摆上台前,如此充满自信又理直气壮的,政治框架的根本变动,恐怕会使得中共政权更加贴近“新极权主义”(Neo-Totalitarianism)的模式范畴。
(陆冉,法律史研习者,现居英国)
文章来源:端传媒

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