2016年11月16日星期三

黄凯平:贾敬龙杀人案,中国土地制度的恶果



2015年2月19日大年初一,河北省石家庄北高营村春节团拜会现场,村民贾敬龙持改装的射钉枪,攻击该村的村主任兼村党支部书记何建华,将其当场射杀。这宗杀人案起因于2013年5月7日,村委会在北高营村旧城改造中,强拆了贾敬龙精心装修的婚房;贾敬龙本人也被不明身份的人打伤。贾敬龙原本的婚礼被取消,未婚妻也改嫁他人,他四处申诉无果后,决心亲自报仇。贾敬龙被捕后,在一审与二审中都被判处死刑。2016年10月,最高人民法院核准了死刑裁定。
最高法院下达贾敬龙案的死刑核准裁定书后,数名法学教授呼吁“刀下留人”,一时舆论鼎沸。很多法律专业人士从法律角度,分析了为什么贾敬龙罪不至死──如村委会违法强拆房屋在先,贾敬龙控告无门,杀人之后有自首情节等。一些网友则扒出死者何建华涉黑的各种事情。
贾敬龙射杀村主任一案的诸多细节,已被媒体披露许多。如果把贾敬龙案置于“石家庄城中村改造计划”的背景考察,我们能发现:这个悲剧,是糟糕的土地制度酿成的恶果之一。

土地管制下,指标分配的逻辑

随着中国城市的快速扩张,不少城市出现了大量的“城中村”,这些城中村虽然地处闹市之中,却仍然是地地道道的农村──村民仍然是农业户口,土地仍然是集体土地。城中村周边都是繁华街道、高耸大楼,而城中村仍是破旧平房。许多中国人对此司空见惯,但对这其中的土地制度却知之甚少。
城中村每块土地的利用,都受到极为严格的管制。村民哪怕是建一个家里人用的小厕所,也需要向政府申请宅基地“指标”(编按:即“配额”,在中国官方语境中涉及行政审批的配额称为指标),而且几乎不可能获批的;更别说建新房和开发楼盘。一块小小的农村宅基地,申请这么难,它的指标来自哪里呢?当然不可能是村委会,不是镇一级政府,也不是县一级政府,甚至也不是市政府和省政府,而是国土资源部。
为什么农村一块小小宅基地的指标,最终是由国土资源部批准?这源于中国严格的土地用途管制制度。《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地,国土资源部会编制一个管15年的全国土地利用总体规划,使用土地的单位和个人,都必须严格按照土地规划确定的用途使用土地。同时国土资源部还会有一个“土地利用年度指标”,来控制用地总规模,这些指标会分解到各省、各县,县一级之后就很少往下分解了。镇政府、村委会、企业和个人如果需要利用土地,都需要向县一级政府申请土地指标。
“土地利用年度指标”中,有一个是“新增建设用地计划指标”,这个指标是各个地方政府最关注的。该指标直接关系到地方政府的财政收入,和地方官员们的寻租空间。如果新增建设用地计划指标少,政府能拍卖的土地有限,财政收入也受限,城市也没法扩张,企业也没有土地扩大再生产,甚至地方的经济发会受限。如果指标用光了,即使城市里还有大量闲置土地,也不能用于开展建设。
农村集体建设用地(包括宅基地)的指标没有单列出来,也包括在“新增建设用地计划指标”内。地方政府非常珍惜这些指标,在新增建设用地指标分配时,政府都不愿意把指标分配给农村,更不愿意分配到宅基地这项。因为农村集体建设用地的受益权是归村集体,而宅基地是免费出让给农民的,无法给政府带来现实利益;况且,拍卖城镇建设用地能为政府带来巨额的土地出让金。
指标总共就那么多,农村集体建设用地批得多了,城镇建设用地就得减。因为这层利益关系,地方政府往往限制农村集体建设用地的审批,一些地方政府甚至多年不审批,把指标全部分配给城镇建设用地。农村集体建设用地的指标往往非常有限,农村很难开展合法的建设,农民建房更是动则违法违规,这是农村和城中村的发展远远落后于城市的制度原因。

城中村开发,利益分配不利于村民

在这种严格的土地管制下,城中村的发展只能指望政府规划,如果政府没有规划改造,城中村不可能开展合法建设。自2002年开始,石家庄正式启动城中村改造,由城中村自行申报政府批准,十多年来,列入改造的城中村共有73个,北高营村也是这73个城中村之一。
城中村改造得先垫付上亿资金用于整平土地、拆迁和补偿村民,需要先建回迁房来安置被拆迁的村民,另外还得承建一些公共设施(回迁房和公共设施的土地在改造规划中专门列出,由开发商垫付资金承建)。村委会一般没有实力独立开发土地,它得寻找房地产开发商,与开发商共同规划,各种政府流程也由业务熟练的开发商去跑。因为城中村都是位于成熟的市区,土地价值巨大,很多房地产开发商都希望能抢到开发机会。
这样一来,城中村改造中就有四个利益主体,分别是政府、开发商、村委会和村民。按政府制定的征收标准,北高营城中村土地的征收价为每亩30万人民币,其中20%留给村委会,80%分给原来的土地承包人(编按:中国农村土地归集体拥有,实际耕作的农民,只有法律上的承包权)。而根据石家庄市国土资源局发布国有建设用地使用权挂牌出让的消息,北高营城中村改造三期的146.89亩土地起始价为6.15亿,每亩土地的价格高达418.67万元。这些土地出让金扣除开发商在拆迁过程中先期垫付的资金后,剩下的就都归政府所有──政府不需要付出任何成本,就可以坐享土地增值成果。
在城中村改造过程中,土地增值利润多数归了政府,而商业开发利润则基本归开发商,留给村民的是,相对微薄的征地补偿款和一套回迁房。这点利益,还往往会被村委会和村官瓜分一部分。另外,村官在这个过程中,还有巨大的寻租空间,自然也是得利者。
土地大幅增值,但村民受益并不明显,自然会有很多村民质疑和不服从,这时候就需要村官去摆平。摆平“刁民”既是村官自身的利益所在,也是政府和开发商的利益所在。政府需要有手段的村官,对村官采用黑社会方式来摆平,也往往睁一只眼闭一只眼。

土地集体所有制,滋生黑社会式村委会

近年来,越来越多的村委会卷入腐败。在涉及征地的村子里,村委会与村民的矛盾激化,村官以黑社会手段对付村民,此类事件层出不穷。
2014年8月《南方周末》刊出一篇关于村官涉黑的报导,记者习宜豪等人提取了1992年到2014年间,146份网络可查的农村涉黑的判决书。这份样本显示:在农村涉黑案件中,约有三成村官参与涉黑;村官涉黑的农村主要分布在沿海、城郊,或是矿产、人文资源丰富的地区;村官涉黑形式有两种,一种是村官蜕变成黑社会组织头目,一种是黑社会组织头目被包装成村干部。
很多人把村官涉贪涉黑的原因,归为法治不彰、公权力不受制约;但在同样糟糕的制度环境下,城里居委会涉贪涉黑的事情却要少得多。权力不受制约,当然是农村基层腐败的重要原因,但更根本的原因,在于农村土地的集体产权制度。
农村土地归集体所有,村委会成了管理集体土地的组织,这使得村委会与城里的居委会完全不同──居委会只提供公共服务,并不涉及居民的经济活动,而村委会不但是提供公共服务的自治组织,也掌握着集体经济资源分配的决定权。土地征收、城中村改造都是巨大的“蛋糕”,这集政治管理与经济分配于一体的组织结构,为村委会提供了滋生腐败的制度土壤,也让村官有涉黑的动力。

村委会何以掌握经济?从人民公社说起

贾敬龙所在的北高营村,村民的土地收益权只能通过村委会分配,村民个人议价空间非常小。村民如有不从,村委会就断水断电,停发养老金,甚至叫来不明身份的流氓来威胁人身安全。村委会作为一个村民自治组织,什么时候开始掌握了村民的经济资源呢?这得从人民公社的历史说起。
共产党获得政权后,新政权先把农民按拥有土地的多寡,划定不同的阶级成分——地主、富农、中农和贫农,然后以暴力方式没收、剥夺地主和富农的大部分土地,并把这部分土地按人口无偿平均分配给贫农。然而,就在全国大范围斗地主分田地的时候,一场收回农民土地的运动,也静悄悄地开始。
1950年,共产党为了迅速恢复生产,先在全国各地的农村成立了很多“互助组”,由几户或十几户农民按自愿原则换工互助,共同解决人力、耕畜和农具等方面的不足。很快山西省将互助组升级为农业生产合作社,这种合作社后来被称为“初级社”。“初级社”的社员必须交给农业生产合作社统一使用,社员只保留生活资料,但土地仍是私有的。
1956年6月,全国开始推广“高级农业生产合作社”。高级合作社把社员的私有土地和耕畜、大型家具,转为合作社集体所有,取消土地分红。但社员可以退社;退社的时候,可以带走其入社的土地或者同等数量和质量的土地。
到1958年,接着中共中央发动了“大跃进”运动。在此背景下,毛泽东主持召开了中央政治局扩大会议正式通过了《关于建立农村人民公社问题的决议》,全国农村很快实现了公社化。人民公社的基本特点就是“一曰大,二曰公”──具体来说,所谓大就是公社的规模大,人多地多,便于进行大规模的综合性生产建设;所谓公,就是人民公社的集体化与公有化,农业社和社员的生产资料(工具)与财产,无代价地归公社所有。
当时的人民公社中盛行“一平二调”,即“平均主义和无偿调拨物资与劳力”,这是当时各地普遍采用的,一种被认为是共产主义的做法。人民公社既是基层的政权组织,也是经济组织,人民公社体制建立之后,作为基层政权组织的乡、镇、村和作为经济组织的人民公社实现了“政社合一”。

烂尾的“政社分开”农村土地改革

1980年代,农村土地制度开始改革;但在农村土地产权上,这次改革并没有把土地归还给农民,而是延续了人民公社的做法,通过新《宪法》直接规定农村土地归集体所有。
到了1984年,各地乡镇政府重建,人民公社开始解体,彼时的主导理念“政社分开”,也在乡镇一级政府基本落实。这项改革本应继续进行下去,1983年的中共中央1号文件也提出:在要村一级实行“政社分开”,拆分村委会兼具的农民集体经济组织与基层自治机构的两种角色。然而1984年的中共中央1号文件允许“农村经济组织可以同村民委员会分立,也可以一套班子两块牌子”;而现实生活中,村委会管理了农民集体所有的财产,没人知道独立的农村经济组织会是什么样子。此后“政社分离”的改革也被人遗忘了。
到2010年修订的《村委会组织法》,竟规定村委会管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产,经村民会议讨论决定后可以办理土地承包方案、村集体经济项目的立项和承包方案、宅基地使用方案,征地补偿费的使用和分配方案。
1980年代的农村土地改革不彻底,程雪阳博士称之为“改革烂尾楼”。用周其仁教授的话来说,就是“土地产权方面留下一条集体大锅饭的尾巴,在农庄管理方面则留下一条‘政社合一’的尾巴”。这就是“村官涉黑”的制度来源。
这两个尾巴,使村委会拥有管理村庄的政治权力,同时又拥有支配集体财产的经济权力。党政权力又可以集中在少数几个人,甚至一个人身上。于是一有条件,村官贪腐、涉黑、欺男霸女、瓜分补贴等,就不可避免。这其实都是人民公社的遗产,将来土地改革的目标应该是彻底走出人民公社,实现“政社分离”,并确认农民对土地拥有完整的财产权。
(黄凯平,公共政策研究者)
文章来源:端点

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