2016年11月28日星期一

张千帆: 宪政才是国家安全的根本保障


中共十八届三中全会出台了一整套改革措施,并设立深化改革领导小组和国家安全委员会,体现了中央集权和社会放权两种基本思路。三中全会决定的基调是向社会放权,而实现的路径则是中央集权。在某种意义上,中央集权是推进放权改革的必要前提,否则难以排除地方各级既得利益的障碍。然而,如果把机构集权乃至个人集权当作国家安全的制度性保障,那就对集权改革赋予了不可承受之重。

如果国家安全首先是指人民的安全,那么对于人民来说,公权滥用对生命、人身、财产等安全的伤害在本质上和外敌造成的伤害是一样的。在和平时期,国家安全的主要威胁不是来自国际敌对势力,而是来自不断激化的国内利益矛盾。在当今中国,社会矛盾的首要来源是公权滥用,而遏制公权滥用的利器恰恰不是集权,而是落实宪法对公民权利的保障和对公权力的制约。没有宪政,国内矛盾无从化解,也就难以真正维护国家安全。

宪政是国家安全的基本保障,这一点已然成为中国社会的常识。如果公权力可以不受约束地骚扰人民,社会怎么可能安定、安宁、安全?如果社会矛盾遍地开花,恶性事件防不胜防,那么国家权力再大也无法有效保障社会稳定和安全。在这个意义上,建立国安委固无不可,其它国家也有名称类似的机构,但它们都是针对国外或国内个别极端势力的非常机制,而非社会治理的常态机构。如果国家安全正在成为中国社会的常态问题,那么这些问题不可能通过集权得到有效治理。更有甚者,如果以“国家安全”的名义压制公民表达正常诉求的自由,那么集权改革的效果将适得其反。既然问题的根源在于宪政缺位,那么只有对症下药才能标本皆治,舍此别无它途。

三中全会决定中的改革措施本身证明了这一点。社会反响强烈且实施标准比较明晰的改革亮点主要有农地流转自由、废止劳教、统一高考、放松结社限制等方面,而所有这些都是在落实现行宪法的有关规定。如果这些规定得到落实,它们对于社会安定、国家安全的作用是不言而喻的。对农地使用的限制不仅剥夺了农民分享发展成果的权利,而且让政府垄断了城镇开发的红利,致使其不断觊觎农民手中的土地,制造了大量强征血拆,严重侵犯了农民的土地使用权和财产权。“重庆模式”显示了劳教制度可被滥用到何种地步,公民的人身自由可以因为某位领导的心血来潮受到长达数年的限制,而用不着经过任何司法程序。招生和考试歧视则制造了大量社会不公和不满,造成随迁子女与家长的焦虑及其和当地“土著居民”的利益冲突,并直接引发了京籍家长的请愿活动。早些年,乙肝歧视更是造成了因此落选的浙江公务员考生杀死考官的悲剧。若能保障宪法规定的平等权利,也就消除了这些歧视政策人为造成的社会不和谐。

值得关注的是,三中全会决定第30条特别提到了宪法效力保障:“健全宪法实施监督机制和程序,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”现行宪法之所以得不到有效落实,直接原因在于缺乏司法性质的法律规范审查机制。事实上,不仅宪法得不到落实,许多维护公民权利的法律或政令也受制于“上有政策、下有对策”的困扰,难怪三中全会开出的药方是中央集权。但是集权的目的并非将权力集中到中央某个机构或个人手上,而是加强中央的宪法与法律权威。要做到这一点,关键不在于简单的实体性集权,而在于建立有效的法律规范审查制度。如果宪法规定的基本权利都能大致得到保障,宪法规定的公权制约都能大致得到落实,那么开辟中国下一个太平盛世并非难事。

然而,三中全会公报和决定均未提到一条最重要的基本权利──宪法第35条规定的言论自由。决定只是要求“优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,成立时直接依法申请登记”,简化了有限类型的结社申请程序。放松结社固然对于推动社会自治、促进弱势群体自我保护具有重要意义,但是从政府近期针对舆论监督、网络大V和公民集会的高压态势来看,宪法第35条规定的言论、出版与集会自由尚未得到应有的尊重。

从表面上,限制言论和集权式改革是步调一致的。近年来,由于公民的宪法权利未能得到有效保障,人民基本利益屡遭公权侵犯,个体上访与群体性抗议此起彼伏,甚至出现弱势个体诉诸社会报复的恶性事件。在社会不安定的情势下,似有必要排除各种“杂音”,才能让改革向同一个目标进行下去。有人甚至将正常的新闻舆论与网络批评曲解为国外“敌对势力的意识形态渗透”,将舆论管控上升到“国家安全”的高度。

然而,这种说法显然颠倒了因果关系。当今中国社会之所以出现这么多不同声音,当然不是什么“意识形态的渗透”造成的,而是中国社会自身产生的现象。它一来表明中国的改革开放逐步形成了一个多元化的“思想市场”,而这本身是社会进步的表现;二来表明改革确实产生了诸多社会问题,而这些问题正是宪法权利缺位造成的。作为社会不公的自动探测器和报警器,言论自由就是最重要的宪法权利。如果社会问题大量存在,而人民却不能说话,表面上看起来很安宁、很和谐,实则导致执政者盲目乐观或无视问题的制度根源,那么越积越多的社会矛盾必将把中国社会引向革命和动荡。如果改革不尊重公民的基本言论自由,国家与社会安全何以得到保障?

要真正维护国家安全,只有全面施行宪政,尤其是切实保障言论与新闻自由。改革30年后的中国和北朝鲜有天壤之别,而最根本的差别在于我们已经享有相当大的私人言论空间。我们只有继续往前走,才能成为一个团结而强大的民族。在一个万马齐喑的社会,人与人之间不可能坦诚交流;没有交流、没有信任、彼此隔阂,人人心里打着一副小算盘──这样的民族哪怕表面上万众一心,实际上早已貌合神离,而一个内部不团结的国家无论对内对外都谈不上安全。


(本文作者张千帆是美国德克萨斯大学奥斯汀分校政府学博士,北京大学法学院教授、博士生导师,中国宪法学会副会长。个人法律博客:http://const123.fyfz.cn/blog/const123/。文中所述仅代表他的个人观点。)
2013-12-5
文章来源:华尔街日报

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