2016年11月1日星期二

杨子立:国家治理不能代替政治民主



不久前民间发生了“改良”与“革命”的争论,其背景是自由派对中共主动进行改革产生了绝望情绪。但对中共来说,它并没有放弃改革,而是把改革的方向从1980年代改革开放时期模糊确立的“自由民主宪政”转向了“治理现代化”。中共十八届三中全会报告说,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”这就说明,中共彻底放弃了民主转型,而是把中共一党执政体制下,如何完善各项法律制度和提高行政能力作为改革的主要内容。这种中国特色的“改革”能够像美国创立总统制一样开启了人类政治制度文明的大门吗?本文做个抛砖引玉的分析。

广义的治理理论包括各个领域的治理,甚至也包括公司这样的私人经济体内的治理。中共宣称的治理和本文讨论的治理,仅仅局限于政府统治技术这个层面。赞同治理理论的中国人有一些看起来还算有力的论据,这些论据至少包括(1)中国近三十多年经济发展成就;(2)习近平反腐对腐败现象的遏制;(3)新加坡、早期台湾、深圳等地的部分经验。而且理论上,即便是代议制民主国家,选举制度也不过是增强了对政府领导人的制约机制,促使其采取措施实现善治(good governance),从而尽量保障公共利益最大化。假如在没有民主选举情况下,中共同样制造了善治的政治法律社会环境,不也就达到了民主政治的目的了吗?

中共正在按照这个思路推行施政纲略,并且也取得了一定程度的成效。不是说各级一把手权力太大吗?那就划分出一些权力给其他常委。不是说一把手拍脑袋决策吗?那就制定决策程序,谁也不能越过程序决定。不是说政策制定没有民意吗?那就召开听证会,公布征求意见稿。不是民众反对强拆吗?那就制定详细的拆迁规则。不是官员都以权谋私吗?那就编织细密的反腐体制大网。不是对食品安全环境污染有意见吗?那就制定各种相关治理的法律法规和政策。总之,治理派的思路就是用专业细致的法规和程序一个一个解决问题,而且也不是没有实际效果。刺激经济发展的战略促进了GDP的增长;政府有钱又使得国际发言权明显增大;原来恶化的低效、腐败、漠视民意等官僚主义问题也得到一些改善。原来搞工程项目随心所欲,现在上项目要公开招投标了。原来官员大吃大喝,现在高档饭店几乎都赔钱了。主要用于行贿的玉器市场原来火爆现在弱爆。原来接待民众办事的公务员都是大爷,现在表面上态度好多了。按照治理派的美好理想,照此发展下去,虽然赶不上丹麦瑞士等富裕和谐的世外桃源型国家,但是跟美日韩追个不分上下还是大有希望。

中共的治理理论并不是完全排斥民主,而是借用了“参与式民主”(participatory democracy)这个概念。经典的代议制民主理论是,人民选举出政府负责人,再由这些人控制的政府管理社会。参与式民主理论强调,不能简单的把统治权权交给选举出的人就完了,应该在政府实行管理的过程中,也充分吸收民意,从而实现善治。

不过,西方提出治理理论,是对民主政治的修补,而不是另辟蹊径。中国如果在技术上采用治理理论的同时,又抛弃近代民主宪政文明的基本原则,还是无法解决越来越激烈的矛盾和冲突,也就无法达到善治的最终目的。

为什么良好的治理,离不开传统民主政治的根基呢?因为我们所说的民主宪政,实际上不仅仅包括代议制民主选举的内容,而且也包括了司法独立、权力制衡、法律至上,确保公民权利等一整套体系。假如中共仅仅是不要民主选举领导人,但尊重司法独立并保障公民政治权利,那么参与式民主以及其他技术性治理方式的改进确实有可能开辟出一片新天地,因为人类近代文明发端于法治和对个人权利的保护,而民主投票只是一种改进,而人人平等的投票出现的更晚。可惜现实是,中共在2013年宣布的改革,恰恰是要摒弃这些民主宪政体制下根本性的因素。在党领导一切都原则下,连法院也要听命于执政党,而宪法规定的公民言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由则没有具体法律的保障。因此,把“改革”阉割成“治理”,也就变成仅仅从行政方式上进行改善。这样的“改革”其实无时无刻不在每个国家进行着,每个民主国家或非民主国家的议会和政府都没有停止过新法规定设立和旧法规的修订。从这个意义上说,有些自由派宣称“改革已死”也没有错。

具体来说,如果考虑中共不愿意放弃的教条,会如何影响治理理论想要达到的善治目标呢?

第一,善治要强调治理者的责任。中国也在推行责任制,手段是越来越细致的考核,政绩不好的党国干部越来越难以滥竽充数。尽管这比无人负责的状态好的多,但是仍然达不到善治的目的。首先由于缺乏民主选举,考核的内容和权重都由上级党政部门制定,这跟真正的公共利益有难以缩小的差距。比如GDP是考核的重要指标,但民众关心的不是总体数字多少,而是自己的生活水平是否有提高或有保障。现在强拆能够大行其道,甚至引起无数人命也没有减弱的迹象,主要原因就跟地方政府领导人的GDP考核有很大关系。前些年的考核,各地往往都有计划生育“一票否决”的内容,造成无数摧残妇女婴儿的惨剧。其次,干的好不好,官员可以造假。而在缺乏言论自由保障的环境下,民众的批评性意见无法正常表现出来,那些应该被追究责任的官员则因此避免了被追责。各种灾难性热点事件中,当局通常都会表态要追究有关人员责任,但是大部分不了了之。甚至是公共利益影响巨大的事件,由于民众游行示威的自由被剥夺,也难以追究治理者的责任。

第二,善治强调治理的过程要有民众的参与。中国政府也希望各项政策符合民望,用听证会,征求意见稿等形式听取社会建议。可是由于政府非选举产生,政府的自身利益跟公共利益之间无法完全契合,所以即便民间反响强烈,很可能政策制定者仍然一意孤行。这普遍表现在政府部门为管理方便而设立不合理的部门和行业法规,比如最近司法部的《律师事务所管理办法》遭到律师联名反对,但也丝毫不为所动。另一个突出表现是涉及到有环境危害的工业项目,政府利益和民众利益直接对立,政府基本不会吸纳任何民意。比如不久前连云港抵制核废料工厂的事件。即便有上级要求一定要开听证会,因为政府的特殊利益,往往也会拣选民意代表达到其目的。典型的是各种涨价或收费听证会,听证结果基本都是违反民意的涨价或收费。

第三,善治强调以法治为基础进行社会治理。中共也反复强调法制,但不是法治(rule of law),而是法律制度建设。法治把法律奉为至高无上,任何职位的人和所有组织机构都必须服从法律,而法制不过是把法律当成工具用来治理社会。有法制总比拍脑袋决策强,不能不说这是个进步。然而,对司法独立的排斥,导致法律不能被遵守。尤其是涉及到所谓的敏感案子,法律之外的政治考虑以批示、指示等各种方式左右判决过程和结果。至今对重大案件仍然是审判委员会而不是法官作出判决,法律判决最重要的卷宗材料——副卷仍然不对律师开放,法院仍要听命于党委。顺便说一句,政法委作为党的机构,本来就是为了干预司法独立才设立的,近来因为弊病太多,逐渐有走弱趋势,但党领导司法的原则并没有改变。一旦官方因各种考虑有法不依,那么即便是法制也徒有虚名了。比如公安部制定了具体制度并采用电子设备想提高嫌疑人的人权保障程度,但去年一批维权律师被抓捕,他们家属聘请的律师竟然都不被允许见到当事人。一旦法律可以公然被政府部门不遵守,那当局之前为改善人权所作的努力以及对人权的承诺恐怕都要付之流水了。

第四,善治强调政府的服务角色。我国现在各地政府也都号称要打造服务型政府,宣称要接受人民监督,要推行协商式民主。的确,不少发达城市设立很多便民窗口,服务热线,老百姓感觉政府比衙门好一些了。但是由于缺乏选举机制,人民没有监督权,所以还是没有解决政府为什么要为人民服务,以及如何评价服务质量的问题。依据代议制理论,政府本身就是为了服务公共利益才成立的,选票就是对公仆的服务是否满意的评价结果。然而,当选票被排斥,又要强调服务的时候,即便下级政府迫于上级压力做出服务的姿态和承诺,也无法保证服务质量。事实上,跟政府关系最密切的人接受的服务又多又好,比如跟政府官员交朋友的企业家。而最需要政府提供服务的弱势群体,无论数量多么庞大,也难以引起足够的重视。比如上亿农村老人每月基础养老金只有70元,连最基本的吃饭都无法保证。

第五,良善的治理强调完善各种反腐机制保持政府的廉洁高效。我国长期的专制体制造成了权力本位和以权谋私。一个社会如果当官是最好的职业,那它就一定是腐败的。新的国家领导人上台后,采取的反腐手段不可谓不坚决,挖出的腐败分子职位也非常高,范围也很大,可惜的是腐败表面上减轻了但实际上更隐蔽了。在基层,腐败导致的特权横行以及官僚不作为仍然很严重,贾敬龙事件就是个典型。在反腐领域,其实是治理理论能大显身手的,香港的廉政风暴就是先例。问题是我们产生腐败的根源是权力本位,而且形成了垄断政治经济特权的既得利益集团,像官员财产公开这样的有效制度都难以施行。民众如果要揭露腐败又缺乏言论自由保障,公开宣传官员财产公示的公民反而有不少人因此坐牢。在一个健康的社会,官员和医生、工程师等其他职业一样普通,而不是人人都盼望当官,那时才可以说从根本上扭转了腐败。

第六,善治的实现除了依赖制度,还依赖诚信。制度建设虽然很重要,但毕竟不是万能的,制度的细节制定和严格执行都需要成本。靠着诚信机制,可以促使人们对长远利益的考虑,并增加社会和谐程度。我国也在忙着建立诚信体系,比如最高法院牵头建立了对不诚信的个人和单位进行联合惩戒的机制。不过,诚信体系要发挥作用,要依赖人们这样一个信念:我遵守法律并诚信为人,将给我带来持久的好处;我处处怀疑别人的诚信,会徒然增加自己的成本;我利用别人的信任坑蒙拐骗则一定会受到惩罚。发达国家能建立起有效的诚信体系,首先就是政府必须努力遵守它和国民的契约——宪法和行政法。而我国从执政党那里就无法让人做到诚信。首先,政府绝大部分官员都是共产党员,即便他们怀着一颗忠于国家和人民的赤胆之心,也很少有人还把马克思的理论当成终生信仰。可是他们都必须发假誓要为共产主义奋斗终身,然后才可能成为政府官员。由一群为了利益而发假誓的人组成的政府怎么可能遵守契约,建设诚信社会呢?已故的思想家曹思源先生早就建议中共改称社会主义党,毕竟社会主义的均富等目标还是大家普遍能接受的,官员们也不必再忍受发假誓的良心谴责。可是这个用心良苦的建议至今没有被接受的迹象。在诚信难以施行的情况下,人们就会普遍感觉生活在丛林社会,官民之间以及人和人之间互相提防又互相坑害。假如你是个乐于相信别人或相信政府的人,你就很容易成为受害者。中国特有的患者杀医生现象就是诚信环境极度恶化的证明。诚信社会一定是建立在民主宪政的基础上。靠着精密的统治技术或者说高超的治理能力,我们即便可以在某些物质文明的指标上达到发达国家水平,但也不可能建立起一个诚信社会。

如果我们继续分析一个良善治理的社会需要的各种因素,就会发现,在缺乏代议制民主、缺乏公民言论和表达自由、缺乏司法独立的情况下,各种各样的社会治理良策要么难以施行,要么效果很有限。其实除了坚持排斥这三项基本原则,中共还在坚持不少毫无意义的教条。比如上面说的坚持马克思主义导致无法建立诚信社会,再比如坚持国有经济占主体,导致资源浪费,财政负担增加,而且秦晖教授等人提倡的把国企公平私有化以解决经济困境和社会公平的主张完全不被考虑。在摒弃民主宪政的情况下,推进治理体系和提高治理能力的努力,充其量不过是把深层的社会矛盾以最大的可能进行掩盖并向后推移,但同时也将使这些矛盾一旦爆发将达到不可收拾的地步。编制的再细密的维稳之网,也难以抵御社会矛盾的危机全面来临时的灾难。中国只有能够和平转型到民主宪政,才有可能达到真正的长治久安。

文章来源:民主中国

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