2016年5月29日星期日

张祖桦:怎样在中国建立宪政民主体制


中国政治改革的总体目标应该是建立宪政民主体制,这一点正日益成为中国公民的共识。宪政民主体制的要义是限制权力、保障人权、奉行法治、维护自由、实现民主、增进福利。这种政体虽非至善至美,却乃现时最优。正因为如此,在二十世纪中全世界先后有许多国家放弃了专制政体、改行宪政民主,还有不少国家正处在政体转型之中。中国的宪政民主运动虽贯穿整个世纪,却至今尚未取得实质性的成果,可见知之难、行之更为不易。值此世纪交替、千年更迭之际,尤应总结前人得失成败之史训,探讨社会发展进步之真谛,求索在中国建立宪政民主体制的现实路径。

一、发展民营经济,培育民间社会
   
社会经济结构及其发展水平与政治体制的建构具有重要关系。古希腊雅典的公民社会和商业经济即与城邦民主制相辅相成,近代西方国家的市民社会和市场经济亦与民主政体相匹配。与中国历史上的宗法社会和农业经济相配合的,是长达两千多年的专制政体。中国现代化的主题,决不是要坚持某个政党的统治、强化某个阶级的专政、建立某种主义的市场经济体制;它所追求的,是建立现代民间社会、现代市场经济和宪政民主政体,这三者紧密关联、缺一不可。没有现代民间社会(或称“公民社会”),就不可能建立现代市场经济和宪政民主政体;没有现代市场经济,则民间社会就无法生长、存续,宪政民主政体也无所依托,缺少根茎;而没有宪政民主政体,就不能保障人权、产权、自由和社会公正,就不能遏止权力腐败、社会腐化,就不能保证社会稳定和公平的市场秩序。
   
在中国大陆,自1949年中共执掌政权以后,仿效前苏联,实行了计划经济。这实质上是国家统制经济,企业统统被收归国有,企业的人、财、物、产、供、销均由各级政府管辖,企业自身没有任何自主权,连企业的基本功能──获取利润都不许考虑(否则就会被扣上“利润挂帅”、“唯生产力论”的帽子),执政党通过国家和各级政府垄断了所有企业的所有权和经营权,人民统统变成国家机器上的没有生命的零部件、螺丝钉。

文革结束后,中共十一届三中全会提出了经济改革、对外开放。此后二十年来,民营经济得以蓬蓬勃勃地发展起来。这里讲的民营经济是取宽泛的范畴,即凡非国有、国营和外商独资的经济成分均包括在民营经济之内(外商独资企业的绝大部分也是民营经济,因本文讨论的是中国的民营经济,故将其剔除)。笔者认为,改革开放的最大历史成就,并非经济总量和经济指标增长了多少,而是民间社会和民营经济冲破国家垄断,从无到有、从小到大;乃至到了今天,谁也不能无视它们的存在,谁也无法把历史的车轮倒转回去。现在,经济的增量、外贸的增长、财政税收的增加、人民的就业和福利愈来愈依赖于民营经济的发展,愈来愈多的人们摆脱了旧体制的束缚,从一无所有的贫困状态中解脱出来、开始拥有属于自己的财产,中国社会中正逐渐生长出一个人数愈来愈多的中产阶级。社会结构的这一改变,使得自由、财产保障、人权、法治、社会公正、公平竞争、宪政民主和政治改革,不再只是少数知识分子和先知先觉者的呼吁,而日益成为大多数中国人的心声。只有在充分发育、成熟发展的现代民间社会和民营经济的基础上,才能建立起宪政民主体制。也只有在逐步建立起来的宪政民主体制的护卫下,才可能有生机勃勃、健全发展、井然有序的现代民间社会和民营经济。
   
正是在上述意义上,可以说,现代民间社会和民营经济是建立宪政民主体制的基础和必要条件。因此,要想通过坚持不懈的政治改革在中国建立宪政民主体制,首要之务就是发展民营经济、培育民间社会。政治改革的一项重要任务,就是要扫除民营经济和民间社会发展的障碍,并且为民营经济和民间社会的发展提供政策上和制度上的保障。

1.发展民营经济
   
发展民营经济有利于提高社会生产力,有利于社会经济资源的合理配置,有利于提高人民的生活水平、增进人民的福利、增加人民的财产和收益,既符合绝大多数老百姓(包括大多数中共党员、干部)的利益,也符合国家民族的根本利益。没有民营经济的发展,国有企业的改革也不可能取得成功,因为,推进国企改革的最大难点是安置冗员,国家财力根本无力负担,冗员主要得靠民营经济来吸纳。所以,应该争取从思想观念、政策导向、资源配置等各个方面,营造有利于民营经济发展的制度环境。
   
要发展民营经济,就首先要进一步解放思想、破解意识形态障碍。近年来,面对民营经济的发展态势,一些极左派人物不断地发表言论、文章甚至“万言书”,视民营经济为“资产阶级自由化”,指责发展民营经济是“否定社会主义、主张资本主义”,批判民营经济是滋生“新生资产阶级”的温床,必欲置之死地而后快。表面上来看,这是所谓的“姓社、姓资”之争,实质上这种论调只是为了维护一党一己之特权、私利,根本不值一驳。
   
不破解意识形态障碍,不解除思想观念上的各种顾虑和束缚,民营经济的发展势必会受到很多有形、无形的阻碍而步履艰难。现代政治学、经济学和社会学都日益重视意识形态在社会变迁和经济发展中的作用,认为意识形态具有确认现行制度结构合乎义理或凝聚某个团体的功能。一种意识形态如果与社会发展的趋势相契合,就会有助于减少社会经济发展的阻力,降低发展的成本,提高经济效率。但是,当某种意识形态变得僵化、凝固、陈旧、过时时,它就会对社会进步起阻碍作用。既然事实已经证明,发展民营经济符合社会前进的趋势,利民、利国、利社会,就应该尽可能地打消思想顾虑、破除观念禁忌,放开手脚地投入发展民营经济的大潮。
   
要发展民营经济,还要积极争取提高民营经济的社会地位,让民营经济在各级政府制订的政策中获得公平的国民待遇。九十年代以来,由于各种因素的自然消长,民营经济取得了长足的发展。到1996年,无论是在国民生产总值中,还是在财税收入中,民营经济所占份额都已超过国有经济;同时,在解决人民生活、就业方面,民营经济的作用也日渐突出。但是,民营经济在整个国家社会生活中的地位并没有得到相应的提高,在许多地方仍然受到政策上的忽视甚至歧视;民营企业主的财产权利也往往得不到有效的法律保障;在各级人大、政协中,民营企业家的名额仍然少得可怜,他们的声音也显得相当微弱。这都是不公平、不健全的现象,不利于经济发展和社会进步。现在,在经济较为发达的地区,民营经济的发展都相当成功;而在经济落后的地区,民营经济则往往未能形成茁壮成长的态势。发展民营经济对地方经济社会的发展具有不可忽视的重要性,明智的地方政府应该制订相应的政策,支持当地民营经济的发展,以造福地方。
   
要发展民营经济,也应积极争取稀缺资源的配置有利于民营经济。首先,应打破国家垄断,减少国家干预,推进国有银行的商业化、股份化改造等金融体制改革,对效益好、有发展潜力、能提供就业机会的民营企业增加资金支持,并准许民间资本按法定程序、兴建民办银行及金融机构。其次,在公司上市、发行股票、债券等方面,应放弃对民营企业的限制,允许民营企业与国有企业公平竞争,真正做到优胜劣汰。再次,在国有企业的股份制改造、资产重组、兼并收购、破产、租赁、承包经营、民营化过程中,应对民营企业开放,以推动民营经济加快发展。最后,在土地使用、经营方面,也应给民营经济以法律保障。

2.培育民间社会
   
宪政民主体制的建立有赖于发育成熟、功能健全的现代民间社会的出现。在一个健全的社会中,市场、社会、国家应各守其位、各负其责,彼此保持协调、均衡、互补的关系。在中国,由于过去长期实行高度中央集权的政治体制、全能主义的专制政治和计划经济,民间社会一度销声匿迹了。随着改革开放的启动,逐渐产生了市场因素、民营企业、民营经济、中介组织、社区组织等民间社会的因子,民间社会的雏形遂得以出现。虽然海内外的学者和社会活动家对如何评估民间社会的雏形有不少争议,但对培育民间社会的重要意义却具有相当一致的共识。法学学者梁治平的看法就相当有代表性,他认为,“用一种长时期的眼光看,中国文化与中华文明在其生死攸关的现代转型中最迫切需要的,是一个自主的、能够自我建设与自我协调并能有效地监督和影响国家决策的健全的社会”。
   
现代的民间社会主要包括民营企业(如各种类型的民营经济实体,也包括国有民营的企业)、独立的媒体(如民间兴办的报纸、刊物、出版社、电台、电视台等)、社区自治组织(如村民委员会、城镇街道居民委员会等)、社会团体(如企业家俱乐部、工会、农会、老年、青年、妇女组织等)、行业协会(如商会、同业公会、制造业协会等)、各种中介机构(如律师事务所、会计师事务所、审计师事务所、资产评估事务所、专利事务所、商标事务所、经纪人等)、民办研究机构和调查机构、民办基金会和慈善机构、学校以及教会等。
   
我国目前的社会结构距离健全的民间社会尚有很大距离。既或出现了一些相对独立的媒体,其数量也少得可怜;自治的工会、农会、学联则完全不存在;社区自治组织的发育水平普遍偏低,而且发展很不平衡。更值得注意的是,上述的中间组织既不能独立于党政机构的掌控之外,也难以进入政治过程。因此,它们在公共领域中的功能自然十分有限。中间组织不发达,妨碍着当今中国社会自治和自组织能力的形成,也强化了社会生活中的失序现象。例如,由于农民没有自己的中间组织,国家只能与分散的个体农民打交道;由于行业公会不发达,企业无法在变化的市场中协调各自的经营活动;由于没有劳工和资方的组织,正常的劳资关系和劳动力市场就难以形成,而极端的暴力伤害行为却不断增加。不过,也应当看到,随着市场经济的进一步发展、社会的不断分化、新的利益主体的不断壮大以及政府机构的职能转换,中国的现代民间社会势必会进一步发育、成长、壮大。
   
在培育现代民间社会的过程中,知识精英、企业家以及具有现代价值取向的政治精英负有重要的责任。首先,应推进政治改革和行政改革,通过法制的形式将除必须由政府承担的事项之外的其它社会管理职能归还给社会、由社会组织自己来承担,并以法律保护之。同时,应促进社会自治和基层民主建设,发展城镇居民委员会、乡村村民委员会、行业自律性组织以及各种类型的社会团体,采取切实有效的措施,提高这些组织的成员素质、改善成员结构,以适应社会进步的要求。知识精英和企业家还应增加参与意识,积极地通过各种渠道发出声音、表达意见,影响政策的制订与执行,为民间社会的成长提供知识、舆论和物质形态等方面的支持。
  
3.壮大中产阶级
   
根据亚里士多德的定义,中产阶级是指那些“占有一份适当而充足的财产”的人。在古希腊社会里,商业性的中产阶级是古希腊民主制度的基石;在现代社会里,中产阶级是宪政民主体制的社会基础;在发展中国家,新兴的中产阶级在其发展的早期可能会为了自身利益而与专制制度相互为用,但从长期趋势来看,他们仍然是宪政民主体制的支撑力量和稳定力量。在发达国家,中产阶级一般都占到人口比例的百分之五十以上。在我国现阶段,可以把中产阶级界定为介于贫民阶层与富豪阶层及权势集团之间、拥有一定数量的金融资产和实物资产的人群。其成员主要为各类白领职员、中小企业主、商人、律师、部分中介组织的职员、媒体工作者、自由撰稿人、乡镇企业和私营企业的管理者以及农村中的富裕农民等,在我国的就业人口中约占百分之十至十五。显然,在中国无论是中产阶级的数量还是质量(如文化水平、受教育程度)都还不高。如果在下个世纪中叶,中国的中产阶级能达到人口比例的百分之三十至四十左右,同时,其平均的文化水平和受教育程度有了较大的提高,则宪政民主力量就会具有非常深厚的社会基础。
   
笔者认为,中国今后经济改革、社会改革和政治改革,应该尽力避免图利于少数人或某些强势集团的结果,特别要反对损害绝大多数人利益的“黑权结合”和“黑金政治”,这些改革应当帮助广大民众脱贫致富、变无产者为有产者、使有产者成为中产阶级、使中产阶级逐步占到人口中的大多数。

二、推动思想启蒙,培养公民意识
   
宪政民主体制的最终确立有赖于现代政治文化的形成,这种政治文化的核心就是公民意识或公民性格。美国宪法学家在新近的著述中提出,宪政民主体制应该具备三个要点,即限制政治权利的滥用、能很好地解决社会问题、有助于形成公民性格。这一看法表明,宪政民主体制与公民意识之间存在着密切的内在联系,这点对中国来说尤其重要。

“启蒙尚未成功,同志仍须努力”
   
正如三联书店出版的《宪政译丛》总序所言:“吾人行宪政之难,尤在此理念与制度皆出自西域而非生于本土,故中国之宪政理念源于传播,中国之立宪始于模仿。”中国自秦始皇建立一统天下以来,专制主义的政治体制延续了两千多年,其时间之长在世界史上恐怕是独一无二的。自1908827日光绪皇帝颁布《钦定宪法大纲》,迄今已有九十年了,历届政府颁布的宪法及宪法类文件不可谓不多,然而,中国距离真正的宪政民主尚有很大距离。显然,制订宪法与施行宪政之间,还有一段遥远的路程,路程之遥的一个关键性因素就在于,从传统政治文化向现代政治文化的转化极为缓慢。中国传统政治文化的主要特征是,明君、清官、臣民和人治。这样的政治文化对中国社会的影响可谓深入“骨髓”,直到现在仍然历久不衰。如不能从根本上改造这种政治文化,那么,从西方社会移植来的宪政民主体制即使能够成活,也只会变异成不中不西的“怪物”。要在中国建立宪政民主体制,当然需要发展市场经济和现代民间社会,但更需要培养现代政治文化,特别是培养公民意识,而培养公民意识则需要长期的坚持不懈、艰苦备尝的思想启蒙。
   
在西方社会建立宪政民主体制的历史上,同样经历过思想启蒙的过程。从文艺复兴运动始,曾为思想启蒙作出过卓越贡献的人士包括但丁、薄伽丘、格老秀斯、霍布斯、斯宾诺莎、洛克、孟德斯鸠、卢梭、边沁、密尔、康德、潘恩、华盛顿、杰斐逊、汉密尔顿、杰伊、麦迪逊、林肯、戴雪、托克维尔、柏林、米瑟斯、哈耶克等等。如果没有他们的贡献,就不会有今天存在于世界各地的宪政民主制度。历代帝王的名字,今天早已鲜为人知;但启蒙思想家们的英名,却永远为世人铭记,他们创立和传播的思想理论,将长久地启迪着人们的心智,激励着人们为建设公正、美好的社会前赴后继。
   
在近一百多年来的中国,也有许多仁人志士致力于思想启蒙,如王韬、郑观应、马建忠、林则徐、魏源、严复、康有为、梁启超、谭嗣同、邹容、陈天华、章太炎、孙中山、蔡元培、陈独秀、胡适、鲁迅等等。过去二十年中,西单民主墙时期的民办刊物、《走向未来》丛书、《传统与变革》丛书、《二十世纪文库》、《走向法制》、《新知文库》、《现代西方学术文库》、《外国著名思想家译丛》,以及三联书店新近出版的《公共论丛》、《宪政译丛》丛书等,都推介、传播了先进的思想理论,弘扬了文明主流与时代精神。但是,尝观今日中国之政治文化,思想启蒙的任务仍然十分艰巨,可借用孙中山先生的话并稍加改动,即“启蒙尚未成功,同志仍须努力”。

公民意识的五项主要内容
   
思想启蒙的重要目的就是要培养人民的公民意识,公民意识的具体内容包括以下几方面:
   
首先是人权与公民权意识。人权即人的基本权利,包括自由、平等、财产、安全、追求幸福和反抗压迫等各方面的权利,它应该是与生俱来、不可让渡的。社会成员若失去了人权,就可能沦为奴()、不复享有自由。公民权是人权的一部分,它是指具有公民身份者所享有的法定权利。人权与公民权意识或称权利意识,是公民意识的核心内容,它是建立宪政民主的最重要的政治文化条件。
   
其次是民主意识。民主的基本涵义是“主权在民”和“民为邦本”的制度安排及价值观念的总和。它反对任何形式的个人独裁或党派独裁,主张政权民授(通过选举制)、政策决定权民予(通过代议制)以及民有(财产私有制)、民治(自治)、民享(权力和权利共享)
   
第三是法治意识和理性精神。法治是指维护人权与民主的法律治理架构,它强调法律至上、法无偏私、司法独立、以法制权和正当程序的原则。从传统的伦理型社会向现代法理型社会的转型,不仅要求确立完善的立法和法理权威,更重要的是,要求公民在社会化过程中逐步养成现代法治意识和理性精神。
   
第四是宪政意识。宪政是建立在人权、民主、法治基础之上的政治制度。其宗旨是限制政府权力、保障基本人权、奉行民主法治、增进人民福利。它强调宪法在法律体系中具有至高无上的地位,一切法律均不得违反宪法。培养公民的宪政意识有助于公民明确自身的权利;同时,对公共权力秉持应有的警惕,防止权力被用来谋取私利,也要防止权力异化现象的滋生。
   
第五是责任意识。现代社会和宪政民主体制的建立,关系到每个公民的切身利益。因此,要使所有公民懂得,权利的获得不会从天而降,要靠每个公民去争取、爱惜、维护、发展。每个公民对社会的健康发展都负有不可推卸的责任。从某种意义上来说,有什么样的公民就有什么样的政府、就有什么样的政体。只有当公民们普遍具有责任意识,才会有负责任的政府和负责任的政治。

思想启蒙:知识分子的历史责任
   
思想启蒙的历史责任毫无疑义地应主要由知识分子来承当,从事人文、社会科学的知识分子更是责无旁贷。在思想启蒙过程中,中国的知识分子肩负着双重任务,一方面是自身要加快学习、吸收、消化、发展和创新现代科学知识和先进思想,另一方面则是要面向社会、面向大众,传播人权、自由、民主、宪政的理念,传播科学和理性精神,培养公民意识。知识分子应该带头学习民主,决不可“以其昏昏,使人昭昭”;同时,也应率先实践民主、学习宽容,尊重不同的意见和声音,己所不欲、勿施于人,己之所欲、要施于人。推动思想启蒙也是知识分子参与社会活动的重要途径。先进的思想观念如果为广大民众所接受,就会大大加快中国的现代化和宪政民主的步伐。因此,无论是从事教育工作的知识分子,还是从事媒体传播工作、学术研究、政府工作、社会工作的知识分子,都不应忽视自身公民性格的塑造和自己加入思想启蒙的责任。
   
推动思想启蒙的方式很多,如翻译、介绍国外名家的经典著作,在各类媒体上发表意见和文章,在各种公共场合(研讨会、座谈会、辩论会、教学、纪念活动、法院庭审、庆典仪式等)发表谈话、讲演,编辑、出版各种书刊、丛书、论文集,举办各种形式的讲座、聚会、沙龙、会晤等。启蒙应尽量考虑到民众的接受能力,尽可能地通俗、深入浅出;同时,还要注意提高启蒙的效率,扩大覆盖面,增加受众,要深入到普通民众中,使尽可能多的人接触到现代科学、思想、观念、理论,并逐步形成公民性格。
   
思想启蒙要和争取并维护言论自由、新闻自由、出版自由、思想自由、信仰自由、学术自由结合起来。一个国家、一个民族若不实现上述自由,就不可能兴旺发达;如果上述自由得不到保障,则思想启蒙就很难进行,公民权利也无从谈起,公民意识就会成为“水上浮萍”。因此,要进行思想启蒙,就必须积极争取兑现以言论自由为代表的各项公民权利。我国现行的宪法虽然规定了公民有上述的自由权利,但在现实生活中,公民的基本人权和自由仍然受到很大的限制,这极大地损害了中华民族的根本利益和国家法制的权威。知识分子和民间社会以及体制内外的改革者,应坚持不懈地向政治决策层提出兑现宪法规定的公民自由权利的诉求,并通过各种实际的努力,将争取公民自由权利的事业一步一步地向前推进,
直至宪政民主体制最终得以在中国确立。

三、推进政治改革,建立宪政体制
   
建设宪政民主体制最直接的方式就是推进政治改革。从历史上看,社会变迁的基本途径有暴力革命与和平渐进两种。基于宪政民主思想、人道主义和建设性的原则立场,笔者鲜明地反对暴力革命,坚定地支持和平渐进。暴力革命只具有破坏性,而不具有建设性,它所主张的是以暴易暴,结果往往是以新的暴政代替旧的暴政,强化了独裁专制,并不会产生宪政民主体制。暴力革命必然会使人民的生命财产遭受巨大损失,使平民百姓乃至整个社会付出极为高昂惨重的代价。暴力革命和暴力统治带给中国人民的是深重的苦难、巨大的创伤和悲惨的结局。因此,所有主张和赞同在中国实行宪政民主的人,都应坚持和平、理性、推进改革、反对暴力的原则立场,不管主张暴力的人是以专制的名义、还是以革命的名义。要想通过和平渐进的方式,建立现代市场经济和宪政民主体制、实现社会公正,就必须在不断推进经济改革的同时,不断地推进政治改革。
   
中国政治改革的总体目标应该是建立宪政民主体制(笔者已以此为题著有专文加以阐述,载于《当代中国研究》1999年第3)。政治改革的基本任务是实行宪政民主、保障人权自由、促进政治发展。考虑到在中国建立宪政民主体制将要经历一个长期的过程(对此应有足够的思想准备),笔者认为,可以把这一过程分为三个阶段,即体制改革和体制转换阶段、初步宪政民主阶段和高度宪政民主阶段,在每个阶段,政治改革的具体目标和任务有所不同,下面分别加以论述。

1.体制改革和体制转换阶段
   
我国现行政治体制存在诸多严重弊病,笔者在“中国政治改革的总体目标是建立宪政民主体制”一文中指出,这些弊病表现为,权利的软约束机制、体制性腐败、人治和权力大于法治、人权与人的自由这一基本价值不被尊重、民主化程度偏低等。此外,象党政机构重迭臃肿、人浮于事、办事效率低下、肆意挥霍浪费百姓的纳税、决策不民主不科学、任人唯亲、结党营私等弊病也普遍存在。现在,上述弊端暴露得越来越充分,体制内外、执政党内外的绝大多数人,对于应当进行政治体制改革以克服上述的体制弊病、促进中国的现代化,比较容易达成共识。笔者认为,体制改革和体制转换阶段的具体目标是,跨越一党体制、建立初步的宪政民主体制。这一阶段的具体任务可以包括以下方面:
   
人大议会化。现行宪法规定,“全国人民代表大会是最高国家权力机关”,“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”。但事实上,人大只是从属于执政党的一个决议政事的机构;各级人大负责人基本上都是由各级党委提名的;各级人大代表是在各级党委选定的人选范围内产生的;人大会议的议程由执政党决定,连人大的日常事务也要由人大中的党组来决定。同时,由于各级人大的代表人数过多,非专职化、非专业化,素质参差不齐,参政、议政能力不强,工作质量不高,也使得改革人大制度的必要性日益增强。
   
人大体制的改革方向应该是议会化,也就是按照独立的立法机关和代议机关的目标逐步改造人大,可以肯定,这是人大今后改革的大趋势。改革的内容可以包括,减少各级人大的代表名额(全国人大代表以500600人为宜,地方人大代表逐级递减),人大代表专职化和专业化,改善人大代表的结构(增加法律、政治、财政、教育专家和其它各类专家的比例),增加专门委员会,修改“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法”、各级人大代表一律由选民按选区划分直接选举产生、候选人一律由选民代表联名(符合法定人数)提出、候选人实行公开竞选、一律实行差额选举,加强人大对“一府两院”(政府、法院、检察院)的监督和制约等。
   
司法独立化。应逐步淡化直至取消政党对司法权的直接干预和控制,以法律禁止政党对司法系统的干预,法官、检察官、公安和司法机构的官员应实行职业化、专业化、政治中立、严格依照法律程序办事。
   
要建立独立行使职权的宪法法院,由宪法法院对人大立法的合宪性、政府部门颁布的行政性法令与政策的合宪性、法院和司法机关办案的合宪性进行纠察,并受理公民和社会团体对立法、行政、司法机关违宪行为的控告,履行违宪审查的职权。
   
建立廉政总署。将现有的行政监察机关和检察院的反贪机构并入廉政总署,廉政总署只对法律和全国人民代表大会(未来的议会)负责。其主要职责是,调查一切违反法律规章的贪污舞弊案件,并立案检举或进行处分;负责检查政府各部门及公共机构的行政程序及例行手续,以便尽量减少贪污舞弊、以权谋私的机会;负责公开宣传,争取公众对肃贪倡廉工作的支持。
   
开放言禁,加强舆论监督。现行宪法第35条规定,“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。但是,由于缺乏具体的法律保障以及执政党对媒体的垄断和严密控制,致使公民的言论自由和新闻、出版自由受到很多限制。同时,舆论监督的薄弱,也是社会上各种腐败现象得以横行无忌、迅速蔓延的重要原因。全国人大应抓紧制订《言论自由保护法》、《新闻法》、《出版法》等有关法律,取消各种形式的言禁、报禁,允许公民独立创办报纸、刊物、出版社、通讯社、电台、电视台及其它传媒形式,以宪法和法律保障公民的言论自由和批评监督的权利,废除对报刊、图书和其它传媒的意识形态审查制度。
   
确认军队的职业化、非政治化、国家化。参照实行宪政民主政体的国家(如美、英、法、俄)的军队管理体制,将军队建成国防军。通过逐步改革,直至以立法形式撤消军队中的党务和政工机构,代之以法纪规范和道德伦理教育体系;军队应效忠于国家和宪法,接受国家元首的领导;可将国防部实体化,实行文官管理体制;要加强军队的职业化和装备现代化;精兵减员,提高军人福利待遇和社会地位;军队在政治上严守中立,不介入党派之争;军队向全国人大负责,每年向全国人大汇报工作。
   
适时开放党禁,保障公民的结社自由。中国的现行宪法与联合国的人权公约都规定,公民有结社自由。全国人大应抓紧研究制定《结社法》、《政党法》,以使公民的结社自由和政治权利真正得到实现,并将社团和政党的活动纳入法制的轨道。政党的组织活动经费应该自筹,法律应当禁止政党以国家财政收入为其组织活动经费来源的做法;同时应对企业、社团和个人的政治捐款作出明确限制。政党竞争应该作到公开、公正、公平、合法与文明。
   
逐步扩大普选制度,使公民在实践中学习民主,增强公民意识和权利意识。在县、乡人大代表直接选举和农村村民民主选举村长的实践基础上,可逐步实行乡、()长、以及县长、市长的直接选举,推进民主进程,使人民授权得到制度性保证。
   
发展社会中间组织,实行社区自治。应制定《社区自治法》,修改和正式颁布《居委会组织法》、《村委会组织法》,在城镇增强居民委员会的功能,实行居民自治;在乡村增强村民委员会的功能,普及推广村民自治。居委会和村委会的负责人应一律由居民、村民自己提名、自己选举产生;实行政务、财务公开,重要决策民主化,选民参与制度化。由于我国的大多数人口生活在乡村,因此推行村民自治和村委会选举制度,对于广大农民学习民主、实践民主、培养公民意识具有特别重要的意义,应不断地总结经验,努力完善村民自治制度。
   
恪守联合国人权公约,切实履行作为联合国创始国和安理会常任理事国的职责。中国政府已正式签署了《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民及政治权利国际公约》。签署了这些国际公约后,应尽快由全国人大批准施行,并信守公约的条文,制定切实有效的措施加以贯彻。全国人大和地方人大应依据联合国人权公约的有关规定,修改与公约相违背的现行法规。
   
经过充分准备,在适当时机,依照法定程序,修改宪法。这样,可将上述改革的原则和成果写进宪法,加以确认,形成法制,以使改革的成果制度化、具有不可违逆的权威性。
   
体制改革和体制转换阶段的特点是,自上而下与自下而上的互动,体制内改革力量与体制外改革力量的互动,上下并进、带动中间;其重点是从行宪(兑现宪法中关于人权和公民权的规定)到修宪(注入宪政民主原则和体制架构),建立初步的宪政民主体制;其核心是和平渐进地跨越一党体制,实现政治民主化、现代化;其基本方式是先易后难、先简后繁、由点及面、和平渐进;改革的主要推进力量是执政党内的改革力量和知识阶层、企业家、工农民众中的先进分子以及其他民间民主力量。

2.初步宪政民主阶段
   
经过体制改革和体制转换阶段,建立起初步的宪政民主体制,即进入了初步宪政民主阶段。这一阶段的政治体制虽已具有宪政民主的特征,如代议制、普选制、多党制、司法独立、政府权力受到限制、军队国家化等,但宪法和法制体系中仍存留着不少旧体制的痕迹,人们的思维方式、伦理观念和行为方式中还有不少与宪政民主相抵触的东西。为了承前启后,实现合法性的衔接和体现法律的连贯性原则,培育成熟的公民社会,需要有初步宪政民主阶段。
   
初步宪政民主阶段的首要任务是,由民主选举产生的议会成立制宪委员会,召开制宪会议,重新制订宪法。新宪法的制订应把握以下要点:第一,应当摈弃与文明主流不相吻合、落后于时代的政治理念、政治原则,体现出面对新世纪发展需要、适应世界变化趋势与中华民族文化特性、综合平衡社会各阶层利益的政治思维、政治哲学。第二,彻底理清党政关系。宪法是关于政府权力分配的法律文件,它反映的是一国政治体制下政府与公民的关系;不应用于规定公民与某个政党的关系,也不能用来规定党与国家的关系;它必须用来保障基本人权和自由,并确立宪政与民主自由的原则。第三,确立宪法的最高权威,并以宪法法院和违宪审查制度保障宪法的真正实施。第四,建立具有制约绝对权力的政府制度体系。重新建立与安排中央政府的立法、行政、司法机构,确立有限政府的原则,政府机构应该奉行法治、精干、高效、廉洁、公正的原则。第五,在中央与地方的关系上,先行安排带有联邦制特征(港、澳特别行政区)的宪法制度上的地方分权体制,实行全面地方自治;然后逐渐向联邦制的复合共和国过渡。第六,在公民权利自由方面,以宪法直接保障基本权利和自由并建立完整的程序上的救济制度为主。不再允许政府将宪法上的基本权利和自由变成政府许可制下的自由。规定私有财产权、人身自由、言论自由、结社自由等都属于公民的基本权利和自由范畴,它们在本质上属于公民自己的“私域”,政府不得随意干预;上述不得随意侵犯的公民权利和自由构成了政府行为的界限。第七,为使宪法得到不折不扣的实施,在立宪技术层面,应注意尽量使宪法术语具有实际可操作性,从而减少宪法实施时可能产生的语义上的争议,新宪法在语义上的含义应尽量清楚。
   
新宪法即奉行宪政民主原则的宪法制订出来并获得通过、正式颁布后,关键就在于如何施行。历史事实告诉我们,仅有一部好的宪法是远远不够的;更为重要的是,使宪政民主的精神和原则深入人心,转化为公民和政府、政党、社会团体共同信奉与自觉遵从的神圣原则。因此,初步宪政民主阶段的根本任务是,从社会心理和行为规范上逐渐培养公民、政府、政党、社会团体信奉法治和宪政民主原则,并在此基础上逐步建立新型的良性互动的社会秩序。
   
在这一阶段还应大力加强法制建设,一方面要清理现有的法律法规,修改违反新宪法及不合时宜的内容,增订为建立新的政治、经济、社会秩序所需要的内容;另一方面,还应顺应时代发展的需要,制订新的教育、科技、文化、卫生、国防、人口、生态环境保护等方面的法律法规,建立完整的现代法律体系。同时还要努力完善司法体系,大幅度地提高司法队伍的整体素质、司法水平和护法力度,有效地克制贪赃枉法、司法腐败和地方保护行为,真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究、司法公正与法不阿贵。
  
总之,初步宪政民主阶段是从专制威权主义的政治体系向成熟的宪政民主体制过渡的阶段,也是新的宪政民主体制不断建设完善的历史过程。一旦其所承担的历史任务宣告完成,中国社会就真正地进入一个自由、民主、共和、法治的时期,即高度宪政民主阶段。

3.高度宪政民主阶段
   
建立宪政民主体制的第三个阶段是高度宪政民主阶段。只有达到这一阶段,中国人民才能真正享受到充分的自由民主,社会才会持续繁荣、安定而有序,政府权利才会被有效地限定在增进公共福利的边界之内,公民的权利才会得到全面而坚实的保障。
   
参考现今世界上实行宪政民主体制的发达国家的情况,中国进入高度宪政民主阶段后,国家政体将会具有如下特征:第一,国民普遍具有自觉的宪政民主意识,熟知宪法的基本精神和主要原则,懂得用宪法的条文来维护自己的基本权利与自由。第二,宪法真正具有最高权威、受到普遍认可与尊重,宪法的施行得到坚强的制度保障。第三,在整个国家体制中形成了相当完整的、与宪法原则相吻合的法律体系,整个社会自觉地奉行法治。第四,权利制衡,立法、行政、司法三权分立,相互制约,保持平衡。第五,有限政府,政府权力被严格限定在宪法与法制的框架之内,不允许有任何超越宪法和法律的绝对权力的存在,政府、官员带头守法、执法。第六,有完备的司法体系与司法公正,司法不受党派纷争与利益集团的干扰,一切行为以法律为准。第七,人权和自由得到充分发展,公民的人身权利、人格权利、经济权利、社会权利、文化权利、政治权利和自由得到充分的尊重和保障,并享有很高的自由度。国际公认的人权也得到肯定和确认。第八,民主原则延伸到各个领域,不仅在政治制度、政治生活方面实行民主,而且在社会生活、经济生活、社团组织、公司决策等方面也需要贯彻民主原则。第九,国家结构从单一制转换为联邦制,大陆与台湾在此基础上经过谈判和民主的方式实现和平统一,西藏、新疆、内蒙古以及香港、澳门可以享受到成员邦的自主、自治权。各地方单元实行自治,少数民族聚居的地区实行高度自治,保护各民族的文化传统、习俗和文化的多样性,各民族和睦相处。

四、争取国际支持,促进和平发展
   
在中国建立宪政民主体制的事业决不是孤立的,它与我们生活在其中的开放世界的和平民主潮流息息相关。从国际关系层面看,现代化进程意味着国际交往的增多和国际依存的加强、以及技术模式和社会模式的全球同一化。因此,现代化进程必然伴随着全球化、国际化,它是从各种文明和各个国家独自发展的状态,向着全球文明和地球村过渡的一个历史时期。在中国建立宪政民主体制是政治现代化的核心内容,亦是世界和平民主运动的一部分,其所具有的国际意义是显而易见的。全球的和平民主力量利益一致、命运攸关、一损俱损、一荣俱荣。一个实行宪政民主体制的中国,必将会成为世界和平民主事业的坚强保障力量。
   
从近代中国的历史看,中国的宪政民主运动一向得到国际社会的支持与帮助。在中国现代化发展史上,戊戌维新把政治体制的变革推向了前台,是中国现代化过程推进到制度层面的标志。那时,维新派所操持的思想武器即主要来自西方启蒙思想家的著作,其中以严复译述的《天演论》(原著为英国生物学家赫胥黎的《进化论与伦理学》)所起的作用尤为强烈而深远,书中阐述的“物竞天择、适者生存”的道理对后人影响弥深。维新派的领袖康有为、梁启超、章太炎和伟大的民主主义者孙中山等人,都曾得到过国际友好人士和海外华人的巨大而无私的帮助。在即将结束的整个二十世纪中,中国人民和他们的优秀儿女从未停止过追求宪政民主的奋争,许多人甚至为之献出了宝贵的生命。在这一过程中,他们始终得到国际进步社会和海外华人的有力支持与慷慨帮助。
   
中国建立宪政民主体制的路还很长,其间还会有许多艰难险阻;尽管它主要还是依靠中国人民的自身努力和内在因素的逐渐演化,但是,国际社会的支持和外部环境的支撑仍然是不可或缺的,它将提供必要的动力和压力、经验和教训、人力资源和物质资助,可以加速中国实行宪政民主的进程,并使我们尽量少走弯路。
   
在中国推动宪政民主时,应重视联合国的特殊地位和作用。联合国自成立以来通过了许多关于人权、自由、民主方面的文件和公约,如《联合国宣言》、《联合国宪章》、《世界人权宣言》、《联合国人权公约》、《德黑兰宣言》、《关于人权新概念的决议案》、《维也纳宣言和行政纲领》、《曼谷宣言》等,上述文件阐明了人权、自由、民主对于人类生存与发展的重要意义以及各国人民享有的权利、各成员国应当承担的义务。这些文件对于中国人民争取宪政民主的事业具有极为重要的指导意义。中国政府业已签署了其中的大多数文件,并承诺遵守有关文件的条文与规定。问题在于如何使之得到落实,怎样对之进行有效的监督和督促。这就需要联合国及其所属的有关机构(如经济及社会理事会、人权委员会、人权事务委员会、国际劳工组织、联合国教育、科学及文化组织、国际法院等)和非政府的国际人权组织给予必要的关注和监督(包括协商和对话),这方面的工作肯定是具有积极作用的。
   
再者,应加强与已建立宪政民主体制的各国、特别是欧美诸国的交流与对话。在建立与完善宪政民主体制方面,欧美等先行的现代化国家积累了丰富的经验和资源(如制度文明、政治文化、政治哲学、价值观念、现代理论等),非常值得我们学习、借鉴。俄罗斯等前苏联各国与东欧各国大多经历了从一党专制向宪政民主体制的转型,它们的实践对我国的政治改革极具参考价值。日本、韩国与我国为东亚近邻,且同为儒家文化圈国家,它们各自的政治发展样式,也有一定可参照之处。土耳其、南非、印度、埃及等发展中国家在追求政治现代化、尤其是民主化的过程中,取得了不少有益的经验,同样值得我们重视。为此,应保持一种健全的开放心态,遵循鲁迅先生生前倡导的“拿来主义”,取其所长、补己之短,他山之石、可以攻玉。当然,外国的经验未必都适用于中国,不可生搬硬套,应取其精华、去其糟粕、引以为鉴、为我所用。
   
同时,应增进各国人民和政府对中国人民的了解和认知,争取各国人民和持有相同价值观念的各国政府对中国宪政民主事业的理解与支持。应特别予以注意的是,外国传播媒体的作用正在日益增大。据估计,在中国大陆,仅“美国之音”、英国的BBC、法国国际广播电台的中文节目的听众已达几千万人。此外,近年来国际互联网的用户也迅速增长。客观的新闻、舆论、信息的声援,对中国的宪政民主运动助益良多。这样,内有宪政民主运动的兴起,外有国际社会的广泛支持,必将加快中国建立宪政民主体制的进程,从而也会促进世界的和平与发展。一个拥有十几亿人口的文明古国融入世界文明主流之中,不仅在经济上持续发展,而且在政治上开明进步,本身就是对人类社会的重大贡献。遏止中国发展的企图,既不明智,也不现实。
   
中国有一种十分巨大的资源是其它国家所无法比拟的,这就是数以千万计的海外华侨、华人以及留学生。他们中的绝大多数人都希望中国富强和走向民主,并且为此作出了难以估量的奉献。在中国建立宪政民主体制的事业,更是离不开他们的关心与支持。他们当中人才济济,社会关系网络四通八达,各方面的影响力都不可低估。国内的民主力量一定不可以忽视这方面的联系与协作。
   
由于历史的原因,使得中国大陆与台湾、香港、澳门形成了不同的政治体制和政治格局。在台湾人民的长期努力争取和政治决策层开明人士的推动下,经过朝野各党派的激烈竞争与现实妥协,台湾已经初步建立了宪政民主体制。它所取得的丰富的经验教训,很值得大陆方面认真学习和吸取。香港回归后所享有的自治权限在一些方面大大超过了联邦制国家的成员邦,如不向中央政府缴税、法院享有终审权等,并已开始实行有限度的民主选举。香港市民对大陆的民主运动也一向给予热情支持。港、澳的法律制度、公务员制度、廉政制度、新闻制度等,有不少富有成效的内容,也很值得大陆方面虚心学习和借鉴。大陆与台、港、澳唇齿相依,休戚与共,今后尤需彼此关照,相互呼应。
   
总之,我们的根本政治目标,就是要在中国建立宪政民主体制,并为世界的和平发展作出应有的贡献。我们深知,实现这一目标之任务是艰巨繁重的、道路是崎岖坎坷的;但是,这一进程已经启动,也合乎全中国人民的利益与世界大势,因此,对中国宪政民主体制在二十一世纪的前景,我们是充满信心的。

【作者附注】
  
 关于怎样在中国建立宪政民主体制,还有许多问题需要深入地研究,如政治价值的综合、政治资源的开发、切合中国实际的宪政民主体制的设计、民主与民生的结合、战略与策略的研制等等,本文无力一一涉及,将留待以后另行撰文论述。

当代中国研究 [1999] [4(总第67)]

文章来源:张祖桦文集 http://blog.boxun.com/hero/zzh/

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