2016年2月27日星期六

特写:中国药监“创新”为何紧急刹车


1月25日,湖南养天和大药房(“养天和”)一纸诉状将中国食品药品监督管理总局(食药监总局,CFDA)推上了风口浪尖。
“养天和”随后公开的起诉书直指所在行业的中国政府最高监管部门,称食药监总局推广电子商务巨头阿里巴巴旗下阿里健康运营的电子监管码以及药品电子监管网相关行为违法。
电子监管码是中国食药监总局力推的一种通过电子扫码方式对药品流通全过程进行记录的创新监管手段。
不到一个月之后,这起“民告官”案却偃旗息鼓。2月23日,“养天和”董事长李能在一份公开声明中表示,决定放弃上诉。原因是“国家食药监总局对问题的积极响应……我公司试图通过诉讼解决的问题已得到解决,继续诉讼已没有必要”。

“民告官”

BBC中文网查阅到的公开资料显示,1月25日,养天和向北京市第一中级人民法院递交行政起诉状。被告为养天和所在药品行业的国家最高监督机构——中国食药监总局。
起诉书称,食药监总局对阿里健康旗下的中信21世纪有限公司运营的中国药品电子监管网经营业务进行推广,要求所有药品企业向该网经营者交费入网赋码并上传相关交易信息,违反了《反不正当竞争法》、《反垄断法》以及《招标投标法》相关规定。
养天和同时指责推广电子监管网的做法“增加了企业负担和消费者负担”。其提供的统计称,按照要求推行电子监管码后,店均成本增加2万余元,按中国45万余家零售药店计,行业将增加运营成本约150亿元。
养天和董事长李能第二天进一步在北京召开记者会,称“怀疑食药监总局和阿里健康是官商勾结,谋取不正当利益”。
李能表示,食药监总局允许阿里健康一方面经营网上售药,一方面代表国家权力运营全行业数据(还涉嫌销售相关数据),属于滥用行政权力,限制和排除竞争,是对所有药品生产、流通企业的极大不公平。
1月底,中国三大药品零售上市公司——老百姓大药房、鸿翔一心堂以及益丰大药房发布联合声明声援养天和,要求取消药品电子监管码。
中国广东省医药零售行业协会也在2月3日发布声明称,反对现行药品电子监管码这样一个不合法、不合理、不公平,完全属于重复建设的不良政策。

谁是被告?

让养天和等连锁药房感到愤懑的显然不仅是推广电子监管导致成本增加的监管部门,还有同为竞争对手但却成为监管部门合作伙伴的阿里健康。
资料显示,起诉书中提及的中信21世纪是一家香港上市公司。2014年,中国电子商务巨头阿里巴巴宣布联手云峰基金,斥巨资1.7亿美元控股中信21世纪。同年10月,中信21世纪正式更名为“阿里健康”。
操盘电子监管码的公司易主,显然加剧了连锁药店的焦虑。
养天和在起诉书中称,阿里健康已向香港联交所递交文件,启动了同一集团旗下的“天猫医药馆”的收购交易。多家中国媒体在2015年7月也报道了这一消息。
“天猫医药馆运营至今已成为中国规模最大的第三方医药保健品网上零售平台……2015财年总商品交易额47.4亿元,占整个在线医药零售市场过半的份额……通过药品电子监管网的运营,阿里健康能掌握和运用如原告这样的药品经营企业等竞争对手的详细销售数据。原告等其他药品经营企业哪还有什么平等竞争的机会。”养天和在起诉书中表示。
第三方市场统计机构艾瑞咨询公开的一份统计数据也显示,近几年来,中国相关政策颁布频率提高,医药电商政策呈逐步放开的趋势,其标志是2014年《互联网食品药品经营监督管理办法(征求意见稿)》初步放开处方药网上售卖、允许第三方物流配送等。
截止到2015年7月,中国获得医药网上交易资格证书的企业为442家,网上药店329家。但医药电商企业的流量相对来说比较集中,整个市场集中度相对较低,行业竞争相对激烈。
报告称,2014年并入阿里健康的“天猫医药馆”已迅速成为目前中国医药电商最大的综合B2C交易平台,为买卖双方提供商家入驻开店、平台运营、营销推广、资金结算、物流配送等服务。天猫医药馆已取得《互联网药品信息服务资格证》,截止到2015年6月底,314家获得网上药店牌照的企业中,有194家在天猫医药馆开设有官方旗舰店,占比达61.98%。
养天和“民告官”事件发生后,“财新网”等中国媒体报道称,运营中国药品电子监管网的阿里健康还利用牌照制度向医药软件服务企业收取数万元的认证及服务费用;自称“阿里数来宝”的供应商联系多家药店,兜售药品客户、竞争价格、促销政策等商业机密数据。
对此,19家中国药店连锁企业也在2月24日发布的一份联合声明中称,阿里健康介入到药品信息监管当中,既关系到国家数据安全,又造成不公平竞争,同时涉嫌绑架公权力用数据牟利。

急刹车

虽然北京市第一中级人民法院于2月初裁定对这起上诉不予立案。但在一番隔空交火之后,中国食药监总局于2月20日在官网上公告称,暂停执行《关于药品生产经营企业全面实施药品电子监管有关事宜的公告》中药品电子监管的有关规定。
随后,阿里健康公告称,正与食药监总局讨论药品电子监管网移交事宜。
“财新网”引用食药监总局内部人士的话透露,该局将启动第三方来负责电子监管码运营,已明确收回阿里方面的代理运营权。
在监管当局对药品电子监管码踩下急刹车后,“养天和”董事长李能在一份公开声明中表示,决定放弃上诉。
老百姓大药房等19家中国连锁药企也发布联合声明,称“为国家食药监总局积极听取行业意见,规避行政错误的做法点赞”,同时指“湖南养天和大药房带有公益性质的维权诉讼,为行业树立了标杆”。
“建议全面取消现行药品电子监管码,而不是暂停……阿里健康彻底退出药品信息化监管,而非形式上的药品电子监管码运维权移交。”声明呼吁。

分析:监管创新不能助长行业垄断

连锁药店联名状告国家监管部门,还召开新闻发布会呼吁社会关注,民意鼎沸——这到底是监管创新还是借“互联网+”的大旗谋求监管套利?
在接受BBC中文网记者川江采访时,上海交通大学凯原法学院教授侯利阳认为,此案从法律角度看反映出三个问题:第一,程序问题,第三方承揽政府公共项目应该进行公开招投标;第二,竞争问题,阿里医药协助监管,同时又参与行业竞争,可能获取额外竞争优势;第三,行政法问题,食药监总局在监管创新措施造成的社会成本和社会收益之间应当按照比例性原则权衡利弊。
但侯利阳指,是否按照起诉人希望的那样,以《反垄断法》中的行政垄断条款审视此案还存在争议。政府的授权和阿里医药获取市场竞争优势之间还没有形成必然联系。
“政府部门能将这样的业务外包,是一个很大进步。但这样的监管创新需要公开招投标,需要一个政府和企业沟通博弈的过程,最终才能分清其中利弊并作出制定政策。”他说。
由于涉及到十三亿人口的食品和药品安全,在近年来食品和药品安全事件频频发生的背景下,中国食品和药品监管部门经常陷入丑闻,并成为舆论焦点。
三鹿集团“毒奶粉事件”、湖南致癌大米事件等,无一例外地成为影响巨大的公共事件。该监管部门的官员也频频落马,最高峰是原国家药品监督管理局局长郑筱萸2007年被以受贿罪判处死刑。
这些公共事件发生后,除了追究涉事官员的责任,还应该反思监管政策的深层弊端。养天和状告食药监总局,就是一个分析反思监管创新政策的实用案例。
监管创新的目的是什么?如何能避免借创新之名行垄断之实?一些监管措施带来的行政垄断是不是市场乱象的根源?如何避免让“互联网+”成为政府部门和市场投机者的虎皮?如何避免以此为名助长借利益再分配垄断市场的行为?
希望由利益冲突引发的这起“民告官”事件成为中国公共政策和市场监管政策的一道分水岭。
文章来源:BBC 

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