2015年10月31日星期六

郑恩宠:无“行政程序法”的中国


中共在十八届五中全会上通过《关于国民经济和社会发展的十三个五年规划》,但正式《规划》还得在明年三月的全国人大会上通过。中国大陆至今没有行政程序法,就不可能有法治政府。对于编制国民经济和社会发展等重大决策,都由执政党的中央和各级党委作出,无须遵守行政程序法中关于重大决策的程序规定。至今,习近平这届政府仍未下决心在任内通过该法。
三十年立法风云
现代法治国家的政府用行政程序法,作为规范政府行政权力的基本法。三十年前就有专家、学者和律师呼吁制定中国的《行政程序法》和《行政程序法典》,但在党领导一切的思维下,中国大陆至今仍未制定行政程序法,导致约有百分之七十以上的行政行为无法纳入法律规范的轨道。
十月十一日,北京大学宪法与行政研究中心发佈了一份行政程序法的专家建议稿(以下简称《建议稿》)。该建议的起草人、北京大学享受国家有突出贡献专家津贴(每月五千元)的法学教授姜明安说:“除了行政程序法,不可能再有什么万应灵丹能把行政权力关进制度的笼子里”。
《建议稿》共八章二百二十四条,设专章规定了行政决策程序,意在防止因决策错误给国家、社会公共利益和民众造成重大损失,同时也可防止外交、外事行为的决策错误。《建议稿》用十六条规定了重大行政决策的基本程序,包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决策等。但立法难点在如何认定重大决策的范围?比如政府进行重大项目的徵地、拆迁、移民和投资,进行垃圾场选址,决定引入PX项目等都应属于重大的行政决策。
《建议稿》确定八类事项属重大决策,包括编制国民经济和社会发展规划、财政预决算、编制和修改专项规划、调整重要的行政事业性收费、改革政府机构等。但现实中国大陆的重大决策分两种,一般重大决策由各级政府直接作出,最重大决策则由全国人大或其常委会作出,或先由政府作出,再交人大或常委会决定。这仅仅是表面上的现象,中国的许多重大决策均由执政党的中央或各级党委作出,甚至是党的领袖或各级党委的头面人物作出。中共建政六十多年来,在国家、社会治理和经济、行政事项等作出决策时,根本无须遵守行政程序法中关于重大决策程序的规定。只有真正的宪法、宪政和法治才能将中国执政党的政治权力关进制度的笼子里,只有行政程序法才能将中共各级组织及个人的行政权力关进法律制度的笼子里。显然中共的领袖及精英们,至今不想下这个决心。
行政立法风云
行政程序立法已经走过了三十年的风雨路。一九八九年,中国法学会行政法研究会第一任总干事张尚提出,要加强行政程序法和行政诉讼法的工作。二○○三年,第十届全国人大常委会将该法列入第二类的立法计划,但到二○○八年该法从立法计划中消失。二○一四年,中共十八届四中全会《关于依法治国的决定》中提出:“完善行政组织和行政程序法律制度”,但这部法律仍未被列入十二届全国人大的立法规划。全国政协原副主席、农工民主党原主席、北京大学行政法教授罗豪才说:“我认为行政程序的立法时机已基本成熟了”。一些人士甚至认为,颁佈《行政程序法》已非常紧迫。中共已宣佈二○二○年基本建成法治政府,距现在只有五年时间,但还没有这部基本的法律,一位中央政法委机关主要负责人说。
行政程序法也是防止腐败的需要,姜明安教授曾多次参加中纪委徵求反腐败对策的座谈会,他每一次都提出了制定行政程序法的建议。中国国家行政学院前院长、行政法专家应松年教授说:“尽管尽快出统一的行政程序法典是学界的主流观点,但在数次国际性、全国性的行政程序法的研究会上,都受到党政实际部门人士的质疑”。二○○四年至二○○五年间,我在上海提篮桥监狱服刑时看报,当时浙江省嘉兴地区的许多居民,将徵地、拆迁的政府行为告上法院,当地律师请中国行政法权威应松年教授前来支援,在法庭上成为民告官的律师。应教授还带了北京等地一批律师来增援,可以说,许多当地的法官还是应的学生,结果还是居民败诉。当时浙江的省长、省委书记是习近平。被中共列入通缉犯的前温州市长杨秀珠,近日在美国对当地司法当局称,习近平任浙江省长期间,江泽民儿子要温州五百亩土地,杨未给就开罪于当局,自己没有贪污二点三亿元那么多,当时温州和浙江的干部很多都在土地和房屋方面捞取好处……。
今日高调反腐、高调依法治国的习近平,为何还对行政程序的立法通过并严格执行仍无动于衷?若行政程序法立法通过,首先会将习近平的党政军大权“关进制度的笼子里”,中共是绝不会走这条所谓的“邪路”,而要坚持“特色社会主义”。一百零一岁刚去世的杜润生,有习近平、王岐山恩师之称,晚年他认为,中共建政六十年来,最大错误决策在于出兵抗美援朝。中共要在二○二○年建成法治政府,仍将是一句美丽的空话。
目前习近平想继承毛泽东、邓小平的许多传统,集权于一身,对行政程序的立法十分漠视,离“法治中国”及“法治政府”还十分遥远。
文章来源:《争鸣》杂志2015年11月号

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