2015年2月23日星期一

乔新生:应该从制度上着手解决存量腐败问题


所谓存量腐败,就是一定历史时期积累的腐败现象。这些腐败主要表现为以下两个方面:第一,个人腐败。当前反腐败的重点,就是要彻底查清长期积累的个人腐败,依照国家现行的法律追究个人的刑事责任。第二,制度性腐败,它是指通过国家的法律、行政法规、部门规章、地方政府规章以及执政党的各项方针政策表现出来的腐败。譬如,一些地方在土地出让过程中出台优惠措施,导致部分党政领导干部的子女近水楼台先得月;一些地方在招商引资中制定大额奖励政策,让一些长袖善舞的官员子女从中获益;一些地方出台解决国有企事业单位职工子女安置问题的规定,从而让一些党政领导干部的子女走上领导岗位;一些地方出台照顾老干部和特殊群体的福利政策,从而使一些党的高级领导干部子女获得某些特权。这些政策大多属于典型的制度性腐败。因此,应该从制度上着手解决存量腐败问题。




乔新生
中南财经政法大学廉政研究院教授









中国的反腐败是一项历史性的工程,它不仅要纠正中国改革开放以来错误的方针和政策,更重要的是,要彻底清除在错误的方针政策引导下出现的大量的社会腐败现象。从这个角度来说,减少存量腐败既是中国反腐败的题中应有之义,同时也是继续深化改革开放的必然要求。

中共中央政治局2015年2月12日召开会议,讨论国务院提请全国人大审议的政府工作报告,审议《关于巡视31个省区市和新疆生产建设兵团情况的专题报告》,会议提出,“要用最坚决的态度减少腐败存量,用最果敢的措施遏制腐败增量。”这就向外界传递出一个清晰的信号,那就是在反腐败的过程中,要区分存量腐败和增量腐败。

所谓存量腐败,就是在中国共产党第十八次代表大会召开以前积累的腐败现象。这些腐败主要表现为以下两个方面:第一,个人腐败。当前反腐败的重要工作,就是要彻底查清长期积累的个人腐败,依照国家现行的法律追究个人的刑事责任,依照党的纪律追究腐败分子的党纪责任。第二,制度性腐败,它是指通过国家的法律、行政法规、部门规章、地方政府规章以及党的各项方针政策表现出来的腐败。譬如,一些地方在土地出让过程中出台优惠措施,导致部分党政领导干部的子女近水楼台先得月;一些地方在招商引资中制定大额奖励政策,让一些长袖善舞的官员子女从中获益;一些地方出台解决国有企事业单位职工子女安置问题的规定,从而让一些党政领导干部的子女走上领导岗位;一些地方出台照顾老干部和特殊群体的福利政策,从而使一些党的高级领导干部子女获得某些特权。这些政策有的在特定历史时期具有一定的合理性;有的则属于典型的制度性腐败。比如,上个世纪的90年代为了解决老干部退休的问题,中央出台政策允许“一部分人先富裕起来”,结果导致大量高级干部子女进入市场,利用特权从事商业经营活动。一些高级干部的子女进入中国特许经营的行业比如金融行业、通讯行业、电力行业、石油天然气化工行业等,成为这些行业企业主要负责人。一些党和国家领导人子女完成原始积累之后,通过国有企业的股份制改造,逐渐地将国有企业变为股份制企业,并且通过收购国有企业的股份逐渐地把国有企业变成私有企业。对于这种特定历史时期特殊改革开放政策形成的腐败,依照现行的法律制度根本无法加以解决。

正如人们所看到的那样,由于在组织人事任命以及资源配置方面我国仍然沿用身份社会和计划经济的一些做法,因此,制度性的腐败在中国几乎无所不在。解决这个问题不可能根治,而只能逐步减少。部分反腐败工作者认为,应当采用“法律上的豁免”方式,让一部分人逃脱法律的制裁。这种说法虽然缺乏道义上的合理性,但在法律上却具有正当性。按照法律不溯及既往的原则,现行法律制度不可能对已经发生的腐败案件进行管辖,按照当时的政策措施属于合法的行为,按照现行的法律制度则是典型的违法行为。纪检监察机关和司法机关只能采取“法律上的豁免”的方式,让那些获得特殊经营权或者已经成为国家高级领导干部的党和国家领导人的子女注意自己的言行,“用最坚决的态度减少腐败存量”,中国政治才能稳定,反腐败才能继续下去。

反腐败实际上是中国共产党的自我清洁运动。人们无法想象,在一潭清水中注入污水之后,仍然能够保证清水的高度纯洁性。存量腐败实际上就是在中国共产党的内部增加了污染物。解决这个问题的根本出路就在于,加快民主政治体制改革,以改革的方式来解决存量腐败问题。“流水不腐”,只有加快中国共产党内部吐故纳新的步伐,才能让中国共产党的存量腐败逐步减少。如果期待纪检监察机关彻底解决中国共产党内部的存量腐败问题,将掌握国家重要权力的高级官员绳之以法,将他们攫取的资产全部收归国有,那么,反腐败将会面临前所未有的阻力。当前控制中国国家经济命脉的仍然是党和国家领导人的子女,他们在国家重要资源配置领域呼风唤雨,在新兴的互联网络行业以及传统的金融行业牢牢地把握控制权。如果反腐败动摇了他们的切身利益,那么,他们一定会铤而走险,中国将会进入风雨飘摇的动荡时期。

随着反腐败的不断深入,越来越多的人意识到,在反腐败的过程中如果只运用传统的法律工具,那么,很难解决存量腐败以及可能出现的增量腐败问题。中国是一个身份社会,影响中国发展的不仅有国家的法律和党的方针政策,还有各种各样的社会规则,这些规则被中国共产党的总书记统一称之为“规矩”。在现实生活中人们更习惯于称之为“潜规则”。

从规则分类角度来说,现实的规则可以分为刚性的法律规则和柔性的道德规则;分为书面的规则和口头规则。中国共产党的政治协商制度既包括刚性的法律规则,也包括柔性的道德规则,既包括书面的规则,也包括口头规则。在中国民主政治发展的过程中,不见诸于文字的“规矩”始终发挥着特殊的作用,无论是在政权交接还是在政治利益平衡方面,中国共产党内部形成了许多规矩。从某种意义上来说,“让一部分人先富裕起来”就是一个推动中国共产党政治改革的一个重要的规则。一些党和国家领导人虽然交出了国家权力,但是,他们的子女可以在市场经济发展的过程中获取经济利益,这也就是为什么当今支撑或者影响中国经济发展的仍然是国家资本主义和权贵资本主义的原因所在。

充分认识中国改革开放的历史,了解反腐败的艰巨性,对于中国反腐败可能会遇到的体制政治障碍保持足够的清醒,对于今后我国反腐败的深入开展具有至关重要的意义。从某种意义上来说,在反腐败的过程中必须高度重视历史遗留问题,必须千方百计地减少存量腐败,必要的时候可以通过“赎买”的方式,实现社会公平正义。如果采取革命的方式,彻底剥夺一些腐败集团手中掌握着国家权力,或者,以反腐败的名义剥夺他们积累的财产,那么,他们一定会疯狂反扑,到那个时候中国共产党内部激烈的政治斗争将会不可避免。中国共产党的总书记之所以强调当前反腐败仍然处在两军对垒的胶着状态,根本原因就在于,中国共产党在反腐败的过程中必须正视存量腐败问题,必须慎重处理中国历史上出现的大量体制性和政治性的腐败问题。因为只有这样才能稳定军心,积累能量,也只有这样,才能让中国的反腐败具有正当性和正义性。

部分娱乐人士在新闻媒体上胡说八道,他们认为中国人世世代代依靠“潜规则”的智慧发展。这是对中国历史的曲解,也是对中国人智慧的侮辱。中国社会存在着大量的“规矩”,这些规矩中有的是值得发扬的传统风俗习惯,有的则是在现代文明社会必须彻底抛弃的恶习。解决中国社会发展中存在的问题,不能只看到刚性的法律规则而没有看到柔性社会道德习惯风俗,忽视中国共产党长期执政中形成的一些工作方法和习惯。

总而言之,在反腐败的过程中既要尊重历史,同时又不能拘泥历史;既要重视法律制度规则的作用,但同时也要高度重视传统习惯的影响力,因为只有这样,在反腐败的过程中才能一步一个脚印,稳扎稳打,将中国的反腐败引向深入。

当前中国反腐败面临既得利益集团的各种掣肘,海外新闻媒体不时披露中国共产党执政高层集团的腐败内幕。这从一个侧面说明,一些腐败既得利益集团非常善于利用海外新闻媒体放出风声,向高层决策者施加压力。这是互联网络时代不可避免的现象。应该通过加快开放中国的新闻市场的步伐,让各种信息呈现在中国人民面前。因为只有这样,才能彻底暴露一些腐败集团的本来面目,也只有这样才能让中国的反腐败成为公众的普遍共识。

需要特别指出的是,法律上的“豁免”是一个非常特殊的概念。在反腐败的过程中,既要从法律的角度解释豁免的概念,让公众了解一些高级干部子女经商办企业行为的合法性,同时也要从政治纪律和党的规矩角度提出公开批评,因为如果党政官员配偶子女经商的现象继续蔓延下去,那么,中国的反腐败很可能会功亏一篑。从这个角度来说,既要尊重历史,保护中国公民通过合法经商积累的财富,但同时又要尽快地完善法律规则,要求中国共产党的高级领导干部子女尽快退出商业领域。如果党政高级官员子女继续活跃在中国的市场特别是资本市场,那么,权钱交易现象将会继续蔓延,权贵资本主义将会导致中国的市场经济被彻底扭曲。

美国纽约城市大学政治学教授夏明指出,中国政治体系中,党政权力不受监督是目前中国官僚阶层腐败严重的根本问题:“最重要的问题就在于,虽有的腐败归根结底是中国的政治制度没有建立一个最根本的理念:负责任的政府。做得对可以得到老百姓的奖赏,选举中得票就会高;做的坏,老百姓就会把他拉下来。这就是一个政府的根本政治责任。中国目前的反腐没有触及和讨论的一个根本问题就在于:政府应该是民有、民治、民享,而所有官员暴露出的问题是中国是官有、官治、官享的政府。我觉得,如果中国政府没法解决政治责任的问题,就不可能建立公共的伦理道德。没有建立公共伦理道德的话,所有的这些官员他们今天腐、过去腐、今后还会继续腐败下去。”

【 民主中国首发 】

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