2014年10月31日星期五

杨子立:智利的民主转型及其启示




【智利民主转型的历史】


提起智利的民主转型,首先要从转型前的独裁者皮诺切特谈起。


1973年8月23日,奥古斯托皮诺切特被智利总统阿连德任命为陆军总司令。然而还不到一个月,包括皮诺切特在内的军人集团联合警察部门于9月11日悍然发动政变。阿连德坚持与叛军战斗,死在总统府内。军事政变的原因是军人们无法容忍阿连德的社会主义政策。阿连德为什么要任命一个政见与自己完全不同的人掌握军队权力呢?一方面,因为智利自独立以来还没有军人摄政的传统,一直是稳定的民主国家,尽管政变证明民主远远没有在智利扎下根来。另一方面,几乎所有的有军事经验的高级将领都和工商企业家集团有千丝万缕的联系,并且受过良好教育的精英们的理念通常是把维护个人财产当成维护自由本身,这和受底层欢迎的阿连德的社会主义理念完全相反。阿连德被军人们认为倾向于马克思主义。他没收了600多家私人企业,包括国际财团,并因此导致国际制裁。阿连德政府实行人为扭曲市场的汇率和关税保护政策,在劳资关系中敌视资方。加上经济制裁,导致智利经济下滑,通货膨胀高达1000%,几乎没有外汇储备。这是军警联合推翻阿连德政府的动机。


军事政变后,军政府由三军司令各一人以及国民警察头目一人组成四巨头,皮诺切特只是军政府领导人之一。但他很快巩固了权利,于1974年被军政府任命为智利总统。军政府在政变后立即成立,集立法权和行政权于一身,立即开展镇压活动。军政府解散了国民议会,实行新闻审查和宵禁,禁止所有政党活动。皮诺奇特任总统后,从军政府接过了行政权。


面对民众的反抗,军政府采取了残忍的恐怖政策。据各种报道综合来看,在皮诺切特统治期间,有2100-3200人被杀,高达8万人被拘禁,其中有3万人遭受了拷打和折磨,至今还有1000多人失踪。此外还有超过10万人被迫流亡国外。那些最残酷的行径主要发生在在军事政变发生之后的几个月里。皮诺切特认为这些镇压行动是必要的,为的是“把国家从共产主义解救出来”。皮诺切特手下的安全机关DINA还暗杀了很多反对派领袖及其亲属。美国对政变是默许的,也可以认为是暗中支持的,但是甚至反对其镇压行动的美国议员也受到威胁。


假如政变和军事镇压就是皮诺切特的全部,那么他也不会如此有争议,甚至可能早就被赶下台,因为智利毕竟不是朝鲜。首先,皮诺切特实行自由化经济改革,靠经济增长增强了其合法性。另外,他还在1980年搞了一次公民投票,以给军政府披上民意的合法外衣。


皮诺切特上台后任命了一批“芝加哥小伙”,也就是持新自由主义观点的芝加哥学派经济学家当经济顾问,实行了一系列以自由市场为导向的经济改革措施,包括:稳定货币,削减关税,贸易开放,限制工会权利,社保私有化,并且将数百家国有大企业实行私有化。这些措施创造了所谓“智利奇迹”,当1980年代的拉美国家在贫困和动荡中饱受折磨的时候,智利却保持了经济快速发展,成为第一个人均GDP超过8000美元的拉美国家。在皮诺切特交出政权的时候,智利的失业率降到了6%.即便在皮诺切特离职后,经济水平跟其他拉美国家有所拉近,但仍然是拉美最富裕的国家。


由于军事政变集团缺乏政治合法性,1980年,军政府任命的一个委员会起草了一份过渡性宪法,并且通过了公民投票。该宪法规定,到1988年,将举行全民公决,以决定是否同意军政府提名的总统再延续另一个八年任期。但无论结果如何,皮诺切特将保留陆军总司令的职务到1998年,并担任终身参议院。这一设计是皮诺切特为自己量身定做,怕的就是独裁统治下台后被追究镇压责任。


迫于国际压力,尤其是来自教皇的劝说,皮诺切特于1987年恢复了政党的活动。于是否阵营的党派组成了“说否党派联盟”,由基督教民主党、社会党、激进党组成,到全民公决之前,又有人道党、生态党、社会民主党等数个小党派加入。到了1988年的时候,他自认为靠着经济成就以及对媒体和选举环节的操控,完全可以获得国民说“是”。在这种自信下,当局遵照之前的允诺,由是阵营和否阵营各自制作一个每天十五分钟的宣传片,在投票前的十五天里,由全国所有电视台在统一时段播放。1988年的10月5日,750万选民以空前的热情到设在各地的两万多个投票站去投票。反对派事先就得到消息,如果否阵营占多数,皮诺切特将否认投票结果,但是局面完全掌握在当局手中,反对派似乎无计可施。然而,媒体对民意的调查和采访已经表明了人心向背。最后的投票结果快出来的时候,甚至空军司令也表态支持否阵营。最后投票给否的占了55.99%,投是的只有44.01%.在内外压力下,皮诺切特政府不得不承认了否阵营获胜。否阵营胜利后,说否党派联盟更名为民主政党联盟,并推出了自己的总统候选人。与此同时,反对党还跟皮诺切特协商修改了宪法以增强民主政治的特性。修订后的宪法于1989年七月通过了全面公决,随即于9月举行了总统和议会的大选,反对派领袖Aylwin成为新的总统。皮诺切特按期于1990年3月交出了总统职位。于是在中国的民主运动遭到惨烈镇压的同一年,智利恢复成了民主宪政的国家,和平完成了民主转型。


在皮诺切特还在担任陆军总司令的时候,没有人有能力追究其历史上发动政变及血腥镇压反对派的责任。但国际和国内舆论对他的指责从来没有断过。从民意来讲,他的专制独裁者形象已经固定,多么漂亮的经济成就也无法挽救他最终被审判的命运。1998年10月,皮诺切特到英国治病时被英国警方逮捕,并移交给了西班牙。因为西班牙的法庭指控他犯有谋杀西班牙人的罪行,并发出了国际通缉令。2000年8月,智利最高法院剥夺了皮诺切特的刑事豁免权。回国后,尽管因为健康原因,皮诺切特免于受审,但他多次被软禁。直到2006年12月去逝前,他受到300多项指控和多次调查,也是出于健康原因,他才没有受到审判。


【智利民主转型的原因】


皮诺切特下台是因为多数民众的反对。人们反对皮诺切特的原因除了他的恐怖政策令人厌恶,还有与经济增长同时发生的两级分化。皮诺切特降低社会福利等措施虽然挽救了经济,但是却加剧了社会不平等的程度。根据智利政府统计,目前超过20%的智利人口生活在贫困状态。但许多人认为真实的贫困率接近40%.智利是当今世界贫富最分化的国家之一,这也是皮诺切特政权亲寡头集团政策的真实遗产。在1980到1989年GDP迅速增长期间,占智利10%最富有的人占国民收入的比例从36.5%上升到46.8%.同时,占人口50%的底层民众所占收入的比例却从20.4%下降到16.8%.两级分化大大加剧了社会矛盾,只不过皮诺切特用铁腕把一切罢工和抗议都镇压了下去。但是当他开始允许反对的声音出现的时候,人们自然要发出抗议的声音。
与独裁相伴的必然是腐败。也许皮诺切特上台之初是个理想主义者,但长期的专政,形成了以皮诺切特为首的小圈子利益集团。2004年美国参议院开展的一项洗钱调查发现,皮诺切特及其家人和亲信在美国二十五年来存入里格斯银行数百万美元。随后智利政府介入调查,最后包括皮诺切特的妻子和他的四个儿子以及一个女儿还有若干亲信分别受到逃税、贪污等罪名的指控。调查还发现,皮诺切特卷入了武器走私,并为此收受了大量非法钱财。而且为了控制经济,尽管皮诺切特采取了主要的私有化政策,但是对于支柱产业——铜矿业,仍然维持国有,并由其亲信来控制。腐败横行也必定招致人们的不满。到了能说否的时候,这种不满就变成了投票结果。
但仅仅是民众不满并不会自然造成民主转型。因为独裁者拥有不可比拟的力量——掌握一切军警力量,并且垄断立法权和行政权。对于更极权的某些马克思主义国家,统治集团甚至还垄断了司法权,那就更不可能因民众不满而发生改变。但是智利的民主传统和右翼威权政府的特点决定了智利这种军人统治不可能持久下去。
智利的民主转型是典型的威权政府向民主政府的转变。其实,除了皮诺切特发动政变到下台这17年,智利之前和之后都是个民主社会。这是不同于其他从传统帝王专制到现代民主转型之处,也是转型比较容易的原因之一。当人们已经习惯了通过选票选举议员和领导人,却突然剥夺了这种选择权,肯定多数人心里是不舒服的。这样的传统使得民众不可能老老实实当臣民,完全服从自我任命的独裁者的统治。
另一个历史原因是智利的天主教传统。智利在独立前是西班牙的殖民地,大部分人信仰天主教。1987年教皇保罗二世来访,说服了皮诺切特恢复党派活动。由于智利的独裁遭到全世界包括美国在内的指责,皮诺切特在全世界从未得到访问邀请,他急需得到国际承认。所以有巨大宗教威望的教皇来访给了皮诺切特很大面子,反过来,皮诺切特也做出姿态换取教皇和国际舆论的支持。
智利的民主转型,恰如亨廷顿在第三波中所说,威权政府面临自我否定的内在矛盾。威权政府的合法性来自它自身的政绩,通常表现为经济增长,然而政绩本身意味着人民在解决基本的生活问题之后,必然要求更多的自由。假如没有政绩,那么威权政府更任何合法性。所以威权政府的统治无论如何在现代条件下无法长久存在。
亨廷顿所分析的威权政府,针对智利这样的右翼军人政权再合适不过了。右翼军人专政,往往以防范共产主义的名义建立起来,并且以共产主义或某种类似的威胁暂时取消或限制人民的基本政治权利,包括选举、言论、集会、游行、示威等自由。但是右翼威权政府毕竟要维护财产所有权,有基本的市场秩序,有些还尊重司法独立。这样的右翼威权政府除了皮诺切特统治下的智利,还曾出现在蒋介石统治的台湾、朴正熙统治的南韩、白人统治时期的南非,以及现在军事政变后的埃及等地。对于军政府来讲,军人统治本身是暂时的,所以把政权交还给民选政府也是理所当然。只是在交权的过程中,统治集团因为已经有了靠权力获取的既得利益,所以肯定不是一帆风顺的。由于右翼威权政府往往在经济上对世界开放,所以更容易感受到来自欧美发达国家的压力。民众在解决了基本的生活问题之后,肯定会提出更高的政治权利要求。在内外压力下,右翼威权政府往往不得不践行还政于民的许诺。智利的民主转型就是这样的典型。
尽管有人将皮诺切特比作法西斯主义者,但幸运的是,智利的威权政府类型毕竟不是金日成或希特勒式的极权社会。假如是一个没有任何个人自由的社会,譬如朝鲜,外面的压力反而会促进专制统治的强化,而内部也不可能产生任何反对的声音。这样的极权专制即便发生和平转型,也只能是在某个开明统治者上台执政一段时间之后,当然也可能像萨达姆那样被外力推翻,但自我改变是不可能的。
【智利民主转型的启示】
智利虽然恢复了民主宪政的国体。不过,吊诡的是,在皮诺切特之后上台的中左翼政府虽然保留了基本的市场体制,但取消了很多皮诺切特时期的经济自由措施,导致了智利经济疲软,从拉美国家中的一枝独秀,变成现在只比其他国家略强一些。难怪现在还有不少人还在支持皮诺切特。
但经济增长不能代表一切。首先,历史上的暴行永远不会从人们的记忆中永远消失。皮诺切特还在台上的时候,人们不敢公开大规模抗议,但是那些失踪者的母亲和妻子勇敢的走上街头,公开寻找他们的亲人。后来在1988年投票前的宣传活动中,这些受害者的母亲和妻子对亲人的呼唤变成了对独裁政权最有力的鞭挞。其次,新自由主义的经济政策虽然促进了经济增长,但是却加剧了社会不公。即便是被皮诺切特奉为经济导师的弗里德曼也认为经济自由的政策应该由民主国家来实践而不能依靠独裁者的力推。
皮诺奇特前后的智利,跟中国特色很有些相似。毛泽东时代奉行马列主义,搞的国弱民穷。而邓小平搞改革开放,实际就是引入资本主义,取得了经济上的巨大改善。而八九镇压之后的中国继续采取更加市场化的措施,直到现在,经济增长速度一直领先全球。但是中国跟智利类似,独裁产生腐败特权,两级分化。并且由于没有司法独立,社会地位的不平等,导致司法不公。在从饿肚子到吃饱饭的过程中,人们对政治自由没有太多的兴趣,可是一旦人们解决了温饱问题,社会公正就成了人们关心的首要问题了。假如今天的中国要给共产党是否继续一党专政投个票,说是的比例不会比1988年的智利更高。但也正因为中国的统治者没有皮诺切特那样的自信,所以也不敢将其政治合法性诉诸类似的全民投票。
对中国的统治者来讲,智利的借鉴更多是反面的,有点类似天鹅绒革命的教训。经济的发展解决了绝大多数人的饭碗问题,似乎人们应该对统治者感恩戴德。但几乎在全世界每个诉诸全民投票的地方,无论是智利还是波兰,或是缅甸,投票结果都出乎独裁者的意外。现在的中国统治者得到的教训就是绝不能自信到真正让人民选择。智利的和平民主转型对中国的影响反而是负面居多,这无论如何令人反思。
但是从民间的民主人权运动来说,智利的经验则是宝贵的。智利的反对派利用皮诺切特放松政治管制的时机,完全联合起来,对当局形成了非常有力的竞争。在策略上采用和平的,非仇恨式的宣传,使人们不再恐惧,而是像参加某些时髦的社交活动一样参与政治。这尤其体现在关键的1988年全民公决的宣传中。否阵营的口号是:幸福就要到来!否阵营的政治宣传片用轻松、幽默、生活味十足的画面和解说与官方刻板、僵化的说教形成了鲜明对比,这不仅争取了潜在的支持者,而且淡化了竞争的紧张气氛。专制必然伴随严厉的镇压,统治者对“几百万人头落地”的担心来自内心对受到报复的恐惧。在轻松的气氛中,统治者更容易像皮诺切特一样放弃独裁权力,以换取人们的原谅。


同时,智利在民主——独裁——再民主这个反复中,也警示我们,军事独裁固然是注定要失败的,但仅仅有民主选举是不够的。阿连德总统是民选的,但是他侵犯个人财产的行为没有受到制约,造成了日益混乱的经济和生活水平的降低,这是右翼政变的动因。反观那些成熟的民主国家,首先是有了很强的法治意识,其次对私有财产有充分的法律保护,在此基础上,民主选举可以寻求自由和公平之间的平衡,使得社会稳定均衡发展,而民主自身也得到巩固。所以,即便我们中国人现在更多的是争取社会公正,但决不能忘记最基本的宪政目标:自由、平等、人权和民主缺一不可,而它们又只能在法治的框架下才能真正实现。


(2014年1月)


文章来源:作者博客

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