2014年9月19日星期五

付勇:中国的制度性腐败应当怎么根治



【 民主中国首发 】   时间: 9/18/2014


改革开放以来,腐败之所以泛滥成灾,并非改革开放派生的负面效应,而是政治改革没有跟进出击直接造成的必然后果,确切地说,完全是一党专制造成的,并充分证明一党专制不但是腐败的温床,也是腐败的催化剂,更是腐败的载体。在一党专制的体制下,权力非但受不到有力制约,反而既排斥来自党外力量的制约,又排斥来自党内及其下级组织及党员的制约;非但不受有效监督,反而既排斥来自党外力量的监督,又排斥来自党内及其下级组织及党员的监督;因此,不论采用什么反腐败的措施,都只是治标而不治本,都不会起多大作用。既然在一党专制的情况下,不管配制什么药方,都不能根治腐败这一顽症,而只能任其恶化,任其蔓延,只有通过制度变革废除一党专制,造就宪政民主,才能根除制度性腐败。
尽管中共当局十八大以来,不仅整顿党风,也遏制公款消费,还采取上巡查下举报的策略,以至迄今既拍了30多万苍蝇,又打了以周永康、徐才厚为代表的45个省部级老虎,但仅以这些来评价反腐败成效,那只能治标而不能治本,只有实现从权力反腐向制度反腐的转换,才能从根本上防治腐败,让各级官员不能腐,不敢腐,不易腐。

不论对国家而言,还是对公众来讲,腐败都不仅让人深恶痛绝,也让人无法容忍,更让人不能姑息,因为腐败的本质是运用公共权力谋取私人利益。从广义上讲,腐败是行为主体为其特殊利益而滥用职权或偏离公共职责的权利变异现象,而从狭义上说泛指国家公职人员为其特殊利益而滥用权力的权利蜕变现象。

与其说腐败是人自私自利的本性孕育的,而由私有制派生的,不如说是由公共权力衍生的。尽管从根本意义上来讲,人生来都自私自利,凡事趋利避害,以致为了自身利益会不择手段,而不断损害他人利益,但如果公共没有权力这个载体,也就不会滋生腐败。

众所周知,公共权力是指在公共管理的过程中,由政府官员及其相关部门掌握并行使的,用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力,由于它是一种特殊的权力形式,因此具有权力的一切特性。

首先,公共权力具有强制性,无论客体是否愿意接受,权力主体都能将自身的意志强加在客体之上,对客体产生影响和控制;其次,公共权力具有自我膨胀性,公共权力本身具有扩大自身力量的特性,会在其运行过程中自我扩展,自我膨胀,而这种膨胀往往会带来一些消极的结果;另外,公共权力具有主体利益性,权力是一种权力主体的利益以强制方式实现的手段,权力本身带有强烈的利益性色彩;再者,公共权力具有专属排他性,而其不仅对于自身所具有的力量具有专有性,还排斥其他力量的同等存在。

简言之,由于公共权力具有巨大的强制性与排他性,既能自我膨胀,又能自我扩展,并通过自身运行实现主体利益,因此导致掌握权力的人往往会为一己私利而滥用权力。

尽管公共权力是公民的共同权力,为全体公民共同所有,但在现实社会生活中,公共权力的行使不可能由全体公民来共同行使,而只能由其代表(或委托人)来行使。因为代表(或委托人)有限,所以公共权力只能为极少数人所掌握,以致在实际运行过程中,公共权力就变成极少数人的支配力量,而通过这种强制力量,既可造福大多数人,也能危害大多数人,而且掌权者可根据自己的意志,给一部分人带来好处,而对另一部分人造成侵害。

正因为此,不论是中国,还是其他国家,都或多或少存在腐败问题,而相比而言,中国不管是腐败广度,还是腐败深度;不管是腐败形式,还是腐败内容;不管是腐败水平,还是腐败效率,都无出其右,尤其是改革开放以来,中国腐败程度简直无以复加,不仅让其他国家相形见绌,更让其他国家望尘莫及。

尽管改革开放三十五年来,中国取得举世瞩目的成就,然而由于没有通过政治改革破除一党专制而造就宪政民主,致使国家权力集中在一种政治集团手上,掌握在一个政党手中,导致权力极度集中统一,以至不管是立法,还是行政;不管是司法,还是军队;不管是新闻出版单位,还是国有厂矿企业,从中央到地方,都被一种政治势力操控,以致既无横向互相制约,又无纵向互相制约,结果不但形成一党专制,还致使各级领导都由上级委任,而非民主选举产生,只受上级管制,不受其它约束,因而导致各级干部动不动就滥用职权,动不动就以权谋私,动不动就贪污受贿,动不动就买官卖官,动不动就损害国家利益,损害民族利益,损害人民利益!

因此,不但导致各项方针常常失灵,也导致各项政策常常走样,还导致各项措施常常变形,因而致使改革开放不断发生变异,结果不仅导致发展方式畸形,也导致发展道路曲折坎坷,以至不仅在政治上导致高投入、高能耗、高污染、低效益,还在经济上导致高投入、高能耗、高污染、低效益;不仅导致改革成本不断递增,还导致开放支出不断攀升;不仅导致社会剧痛不断蔓延,还导致贫富差距不断扩大;不仅导致社会道德不断滑坡,导致国家不断大量失血;不仅导致社会污水不断乱流,还导致国有资产损失惨重;不仅导致富国穷民,还导致腐败层出不穷,既席卷全国,又上下泛滥!

展开来讲,因为一党专制封建君主专制一样,也是统治者独自掌握政权,仅凭自己的意志独断独行,仅由自己操纵一切的政治制度,所以不但只体现统治者的意志,还仅以统治者的需要为立足点;不但中央集权,还世袭委任;不但排除异己,还钳制言论及其结社、信仰自由;不但独霸军队警察,还限制百姓的活动空间,以致不受制约,监控无效,唯我独尊。

进一步说,由于一党专制实行官员委任制,而不推行选举制,因此,不管是中央政府,还是各级地方政府,都充斥买官卖官现象,而不论是买官者,还是卖官者,都以牟取私利为目的,所以不会认真履行自己的公共职能,反倒伺机不断买官卖官而为自己牟利。而长此以往,买官卖官不但形成一个个利益链条,也将各级官员结成了一个个利益共同体,还形成了一股股盘根错节的政治保护关系。而这种政治保护具有双重作用:一是官员在任时互相保护,二是即将卸任者将受到自己提拔的继任者的保护,以确保自己在任时的腐败行迹不致曝光。而这种因买官卖官而结成的利益关系相互纠缠,使得所谓清查贪腐异常困难,因为每一个贪腐官员的败露,将牵扯出利益链条上的无数利益相关者。而为了自身利益,利益相关的上级官员也会尽力相保。许多腐败行迹败露者尽管只是小官小吏,比如村支书、乡长、乡党委书记或者中小国企负责人之类,但无论检举者怎样不辞劳苦地上告,贪腐者照样能逍遥法外,因为检举者无法撼动那紧紧纠结的利益链条。而不管哪个通过买卖官位获得权力的官员,从其上任的第一天起,就开始盘算如何将买官的费用与官位维持费用捞回来,以致全国各地权钱交易司空见怪,贪污腐化更是不足为奇,结果导致从下到上,大权大捞,小权小捞,不捞白不捞。挥霍公款宏吃海喝,挥霍公款高歌狂舞,挥霍公款到处招摇,还算好的,没有装进自己的腰包,而有些不仅连嫖赌都报销,还寻找各种机会,创造各种条件,通过各种手段,多捞大捞快捞特捞,不屑小打小闹小捞慢捞。而且,捞的技术越来越高明,捞的种类越来越丰富,捞的技巧越来越娴熟。捞的渠道越来越多越宽,捞的手法越来越隐蔽越巧妙,捞的成就越来越辉煌!

腐败不仅造成严重的社会污染,不仅对社会造成灾难性的危害,不仅败坏了社会风气,还使国家遭受巨大的经济损失。据中国科学院国情研究中心主任胡鞍钢坦言,在90年代后半期,主要类型的腐败所造成的经济损失和消费者福利损失平均每年在9875亿—12570亿人民币之间,占全中国国内生产总值的13.2%—16.8%。这惊人的数字还是保守的估计,实际经济损失应比这个数字还要大。其主要途径为:(一)税收方面的腐败。依仗特权,利用特权,非法减免税收,使国家应收税金大量惊人地流失。(二)地下经济腐败。主要指走私贩私、制假贩假以及其他逃避控制和管理的地下经济活动,而这些活动有些是在某些地方政府的默许和纵容下进行的。(三)公共投资与公共支出性腐败。主要涉及政府出资的公共投资中的腐败损失;政府采购合同中的腐败损失;政府其他公共支出包括事业单位支出中的腐败损失。(四)寻租性腐败。主要是行业垄断造成的大量腐败损失,垄断把消费者收益转给垄断生产者,创造出超额利润从而造成社会福利损失。更可怕的是,腐败官员为了攫取更大的权力,为了攫取更多的财富,为了确保腐败行径不受查处和打击,而引发的吏治腐败和司法腐败。而吏治的腐败、司法的腐败,不但是最大的腐败,还是滋生和助长其他腐败的重要原因。结果不但导致腐败恶性循环,也扩大了腐败的示范效应,以致除了不断诱发个体腐败,还不断诱发集体腐败,不但使腐败集团化,还使腐败部门化,还使腐败市场化,还使腐败黑帮化。在许多已查处案件中往往挖出一个,带出一窝。

其具体表现形式有以下几种:(一)集体走私,猫鼠联盟。(二)集体截留,私分公款。(三)集体敲诈,坐地分赃。(四)集体卖官,权力出租。而腐败现象的发展与蔓延,不仅严重阻碍国家现代化建设,还严重毒化了社会风气,更严重污染了人们的灵魂。一方面,人们极为痛恨贪官污吏和一切腐败分子,另一方面又在潜移默化地被动地接受这样一种观念:“要办事,就要找人,找人就要花钱”“只要肯花钱,没有办不成的事”。于是“花钱办事”已成为当今中国许多百姓的处世信条,甚至连就医、上学、入托等一些百姓本应充分享受的基本的服务,因为职业权力的存在,也迫使人们不得不用额外地以“花钱”方式才能取得本应享受的服务。而这既为贪官污吏打下腐败坚实的社会基础,又为贪官污吏营造宽松的腐败环境,以致有人认为“中国的腐败主要原因是中国老百姓自己造成的”,而“中国的官场环境是中国民众的心态造成的”。尽管这是谬论,但其不乏“哀其不幸,怒其不争”的含义。当然,花钱办事这种现象里边也有现实社会的无奈,因为不管是“花钱”者,还是“办事”者,关键都在于权力。当老百姓的权利得不到保证时,那就不得不去花钱买保证。而这种病态的社会风气发展下去,不仅助长了腐败分子的私欲和狠心,也破坏了整个社会的信用程度,还毒化了社会人际关系,长此以往,最终将会导致民心背离,社会瓦解,政府崩溃!

过去,贪污万元便是大案要案,贪污百万便是巨贪,不枪毙也要判个无期;而今贪污罪款数字巨大,动辄千万,甚至上亿,如:广东中银开平支行原行长余振东贪污40亿;广东中山市实业发展公司原负责人陈满雄4.2亿;中共重庆市委常委原宣传部长张宗海2亿;湖北省政府驻港办事处原主任金鉴培1.88亿;云南红塔集团原董事长诸时健1.8亿;厦门海关原关长杨前线1.6亿;原海军副司令员王守业1.6亿;上海原社保局局长祝均一涉嫌非法动用社保基金32忆。
  
过去揪出一个局长,就算是大老虎,就会引起震动,就会口口相传,议论很久,而今贪官太多,多得让人难以记住,多得让人熟视无睹。老百姓说,如今揪出的局长、厅长可以坐满一百个人民大会堂,揪出的科长、处长可以站满十个天安门广场。现在就是揪出个省长、部长,人们也已不再大吃一惊;即便揪出个把政治局常委,也断然不会像以往揪出陈希同那样举国震惊。以往,绝大多数贪官是单枪匹马,各自为战,基本上是一人一案,而今腐败分子逐渐结伙抱团,动辄便是“十几个人七八条枪”,甚至出现数十人、数百人的贪污集团,不仅规模化了,更集团化了。上一世纪末的陈希同一案和湛江特大走私案且不说它,进入本世纪后,集团性的腐败越演越烈,遍布全国,年年都有大案,案案都有大官。

2001年的厦门远华特大走私案,涉案的腐败分子有市委副书记、常务副市长、省公安厅副厅长、国家安全局官员,还涉及军队、政府、警察、海关等方面人员200多人。
  
2002年4月,黑龙江绥化市原市委书记马德买官卖官一案案发,绥化市下辖的十个县市,一半以上的处级以上干部,将近260多人都卷入此案。同年,顺藤摸瓜,又相继揪出原绥化市市长王慎义以及原省委组织部副部长赵洪彦。
  
2004至2005年,安徽阜阳市颖上县原县委书记张华琪和他的后任徐波因贪污腐败先后落马,张华琪一案涉及120人,徐波一案涉及78人,先后共有 200人纷纷倒台。此前,从阜阳政坛走出去的干部中已有两位省部级、8位市委常委、11位厅级领导干部因腐败落马。阜阳虽然是国家级的贫困县,但却是专出腐败干部的高产地。
  
2005年初,黑龙江原政协副主席韩桂枝贪污一案被揭露,再次引起黑龙江政坛大震荡。原副省长付晓光,原省人大副主任范广举,原省委秘书长张秋阳及原省检察长徐发、原省法院院长徐衍东均被免职。此后,黑龙江省厅局级以上干部调整之频繁,如走马灯令人眼花缭乱,先后有牡丹江、佳木斯、鸡西、鹤岗等多个地市,以及交通厅、人事厅、司法厅等部门的主要领导被撤销或免去职务,整个黑龙江政坛几近瘫痪,以至中央不得不在短期内向黑龙江紧急派出6位省部级领导,分别担任副省长、省委组织部长、省高院院长等职。此后,中央又从北京、上海等地加派21名正副厅级干部和5名处级干部空降黑龙江,分别进入各省级党政机关综合职能部门,出任省长助理、省委办公室副主任等职务。这样的大改组,大换血,简直史无前例!

此外,由于当局的立法只考虑自身利益,忽视公民权利的基本特性,不仅致使法律在实践中形同具文,更致使司法系统的犯罪现象比比皆是,结果导致司法人员与国家机关工作人员(即党政官员)的犯罪率远远高于普通民众。为此,法学学者陈忠林曾根据1999年到2003年的最高检察院和最高法院的报告,计算出这样一组数据:中国普通民众犯罪率为1/400(0.25%);国家机关人员犯罪 率为1/200(0.5%);司法机关人员犯罪率为1.5/100。换言之,国家机关工作人员的犯罪率比普通民众的犯罪率高一倍,而职在惩治犯罪的司法机关工作人员的犯罪率则是普通民众的6倍。另一组数据也说明了中国政府对官僚集团的约束力非常软弱:2003年至2006年,全国共查处县处级官员职务犯罪10,431人,其涉案金额往往达上千万元。另据中纪委副书记干以胜在2010年1月7日召开的新闻通气会上说,2009年各级纪检监察机关接受信访举报1318362件(次),初步核实违纪线索140828件,立案115420件,结案101893件,处分106626人,其中处分县处以上干部3743名。而通过查办这些案件,为国家挽回经济损失44.4亿元。

再者,据中国人民银行反洗钱监测分析中心2011年6月初公布的一份报告披露,仅从90年中期至2008年期间,逃离中国的腐败分子人数多达18000,而夹带私逃的赃款更高达8000千亿元人民币。由于数目巨大,央行的报告称这已对中国金融稳定造成了影响。如果涌进美国华尔街,都会产生动荡世界经济的效果。

再者,据中共中央纪律检查委员会监察部2012年1月6日公布,2011年中国查处的贪污腐败官员总数达到14万2893人,超过了2009年的10万6626人,为国家挽回了84.4亿元经济损失。中纪委发言人表示,去年纪检部门共处分中共县处级以上干部4843人,移交司法机关的县处级以上干部777人。另外,全国各级纪检部门共受到将近135万件举报,初步合适违纪线索15.5万件。

另据最高人民检察院检察长曹建明于2012年3月11日,在第十一届全国人民代表大会第五次会议的第四次全体会议作最高人民检察院工作报告披露:2011年共立案侦查各类职务犯罪案件32567件44506人,人数同比增加1%,其中贪污贿赂大案18464件,涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2524人(含厅局级198人、省部级7人)。而查办利用执法权、司法权谋取私利、贪赃枉法案件,立案侦查涉嫌职务犯罪的行政执法人员7366人、司法工作人员2395人。会同有关部门追缴赃款赃物计77.9亿元,抓获在逃职务犯罪嫌疑人1631人。

再者,据《关于2012年全国纪检监察机关查办案件工作情况的通报》2013年1月9日披露:2012年各级纪检监察机关共接受信访举报1306822件(次),其中检举控告类866957件(次)。初步核实违纪线索171436件,立案155144件,结案153704件,处分160718人。其中,给予党纪处分134464人,给予政纪处分38487人。通过查办案件,为国家挽回经济损失78.3亿元。与2011年相比,2012年纪检监察机关初步核实违纪线索件数增长10.6%,立案件数增长12.5%,处分人数增长12.5%,移送司法机关人数增长38.4%。

显然,不管是查办的这些案件,还是查处的这些人数,还是挽回的这些经济损失;不管是逃离中国的腐败分子人数,还是夹带私逃的赃款,都只是冰山的一角,而没被查办的腐败案件,没被查处的腐败官员,没有挽回的经济损失,没被查到的逃离中国的腐败分子,没被查到的夹带赃款,恐怕多如牛毛,远远不止这些,而远远超过这些数据。

改革开放以来,腐败之所以泛滥成灾,并非改革开放派生的负面效应,而是政治改革没有跟进出击直接造成的必然后果,确切地说,完全是一党专制造成的,并充分证明一党专制不但是腐败的温床,也是腐败的催化剂,更是腐败的载体。由于一党专制垄断公共权力,而公共权力实质上属于国家权力,不仅对统治集团内部的争端和纠纷具有协调功能,而且对整个社会的争端和纠纷也具有协调功能,以致制度设计必然带有设计者或实施者的自利色彩,使得制度设计在形成之初就带有缺陷,再加上制度设计滞后于社会需求,而制度变迁却困难重重,致使制度的漏洞就会大量涌现,最后伴随着制度的软约束下责任感的缺失,理性官员更趋向于个人利益最大化的选择,结果导致制度性腐败。而所谓制度性腐败,就是指现有的由人创造的正式制度而非自然演化而来的非正式制度不仅不能对人们相互间的行为起到限制、规范的作用,反而在设计、变迁和约束的过程中滋生和助长了个人或集体的腐败动机,因而加强了个人或集体滥用公共权力牟取私利的腐败行为。而直接造成制度性腐败产生的主要动因,一是制度缺陷,二是制度漏洞,三是制度的软约束,具体表现为利益上的冲突、激励遭到扭曲、制度变迁困难下腐败机会的大量涌现和制度软约束下腐败的理性选择。

尽管当局不断采取各种方式遏制腐败,但在一党专制的情况下,权力非但不受有力制约,反而既排斥来自党外力量的制约,又排斥来自党内及其下级组织及党员的制约;非但不受有效监督,反而既排斥来自党外力量的监督,又排斥来自党内及其下级组织及党员的监督;总之非但不受纵横监管,反而既排斥来自党外纵横监管,又排斥来自党内纵横监管,因此,不论采用什么反腐败的措施,都只是治标而不治本,都不会起多大作用。

既然在一党专制的情况下,不管配制什么药方,都不能根治腐败这一顽症,而只能任其恶化,任其蔓延,任其每况愈下,那么只能通过制度变革废除一党专制而造就宪政民主,才能根除制度性腐败。因为宪政民主是民众不仅能自由发表意见,还能在定期的、有程序和有规则的竞争性选举中选择国家执政者,而参与国家管理的政治制度,既只体现广大人民的意志,又仅以人民的需要为出发点;既兼容并包,又选举限任;既不钳制言论及其结社、信仰自由,又实行地方自治;既有多党竞争,又有分权制衡;而不管是军队,还是警察,都完全国家化,以至于不仅扩展百姓的活动空间,还接受制约,还监督有效,还唯民是从。

进一步说,由于宪政民主不仅是按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务的政治制度,也是保护公民自由的一系列原则和行为方式,或者说是自由的体制化表现;不仅尊重多数人的意愿,也保护个人和少数群体的基本权利;不仅把国家权力横向分解职能不同的机构,还分散到地方,而使中央或地方政府最大程度地对人民敞开,及时回应人民的要求;不仅使政府遵循法治,也确保全体公民获得平等的法律保护,还使公民权利受到司法体制的保护,而其优越性表现在:一是以宪法和法律对政府权力加以限制;二是实行分权制衡;三是确立人民主权和民选政府;四是建立宪法审查制度;五是司法独立;六是保障个人权利和自由,因此宪政民主既是国家的基础,又是社会的支柱;既是发展的坦途,又是科学的制度;既是公民的护身符,又让公民选任政府,不仅是促进生产力发展的有力杠杆,也是促进生产关系发展的重要依托,还促使政府成为公仆,以至于成为公认的普世价值。

综上所述,由于宪政民主制度把国家权力分解开来,使之不再高度集中在一个政治团体身上,而横向分解到职能不同的权力机关,分解到不同的政党身上,分解到多数人手里;而纵向分解到地方权力机构,分解到地方各个党派身上,分解到地方多数人手中,而使各个权力机关完全独立,彼此职能迥异,各自能量均等,以至于相互制约有力,相互监控有效,还不断相互促进,从而既确保通过选举产生权力,又确保权力定期转换;既确保权力纵横分散,又确保权力运作规范;既确保运用权力制约权力,又确保利用社会监控权力,进而确保权力减少操作失误,确保权力提高运作效率,确保权力降低运行费用,以至确保各级官员只体现广大人民的意志,而不体现自己和极少数人的意志,因此只有民主制度才能规制公共权力,才能不仅把公共权力关进笼子里,也给公共权力涂上防腐剂,还给公共权力戴上紧箍咒,最终不仅确保公共权力为人民着想,也为国家服务,还为民族造福!

2014年9月9日

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