2014年9月23日星期二

张博树:中国自由主义关于民主转型目标与路径的思考




中国自由主义关于民主转型目标与路径的思考(上)
中国自由主义产生于与现代专制主义的博弈中,通过民主转型终结以中共党专制为代表的中国现代专制主义自然成为自由主义的根本使命。中国民主转型必须解决两个问题:第一,转型目标(未来政制)的确定;第二,转型路径的选择。中国要建设一个多元宪政民主国家,这毫无疑义;但宪政民主只是个原则,它在各国的具体实现形式多有不同,比如,美国的总统制不同于英国的内阁制,法国的单一制不同于德国的联邦制。以中国之大、情况之复杂,我们不可能简单“拷贝”任何一个国家的现成体制,而必须根据自己的特点设计、推敲中国未来的政治制度。这需要做大量细致的研究,需要提出不同的政制方案进行比较。必须对中国民主转型的独特性、它的特殊约束条件有足够的警醒。路径选择的正确,将意味着改革理性的成熟。在这方面,中国人应该创造独属于自己的经验。

“民主转型与培育公民社会”征文



中国自由主义产生于与现代专制主义的博弈中,通过民主转型终结以中共党专制为代表的中国现代专制主义自然成为自由主义的根本使命。

中国民主转型的目标与路径


在我看来,中国民主转型必须解决两个问题:第一,转型目标(未来政制)的确定;第二,转型路径的选择。中国要建设一个多元宪政民主国家,这毫无疑义;但宪政民主只是个原则,它在各国的具体实现形式多有不同,比如,美国的总统制不同于英国的内阁制,法国的单一制不同于德国的联邦制。以中国之大、情况之复杂,我们不可能简单“拷贝”任何一个国家的现成体制,而必须根据自己的特点设计、推敲中国未来的政治制度。这需要做大量细致的研究,需要提出不同的政制方案进行比较。有学者将这种创制工作称为“自由主义的升级版”。  此论可以成立。

其次,我们的转型必须从当下做起,这不但意味着转型势必是一个“解构”现存体制和“建设”新体制并存、并重的过程,而且意味着中国的转型将有其十分特殊的路径,既不同于那些现代化的先行国家,也不同于先于中国实现了初期民主化的欧洲前苏联卫星国。我们必须对中国转型的独特性、它的特殊约束条件有足够的警醒。路径选择的正确,将意味着改革理性的成熟。在这方面,中国人应该创造独属于自己的经验。

事实上,围绕上述两方面问题,海内外的中国自由主义知识分子已经进行过不少研究、讨论,其中不乏有意义、有深度的论争。可以说,在九大思潮中,只有自由主义深入到这些中国民主转型的前沿问题中,且已经有相当的知识、思想积累。

未来政制:严家祺论“联邦中国构想”

早在上个世纪90年代初,流亡海外的一批中国学者就在二十一世纪中国基金会主持的“未来中国宪政结构”系列讨论会的基础上,起草了一部《中华联邦共和国宪法(建议性草案)》,该宪草的核心是主张未来中国应实行“具有邦联特征的联邦制”。这部宪草是在严家祺主持下完成的。

严家祺(1942-)上个世纪80年代曾担任中国社会科学院政治学研究所首任所长,1986至1987年在赵紫阳领导下参与中国政治体制改革的整体设计,六四事件后流亡法国,后又来到美国。前不久我和几位朋友去看望刚刚定居马里兰州的严家祺夫妇,这位如今已年逾七旬的老者身体状况还不错,为了搬家,他居然用3天时间自己驾车从美国南部的弗罗里达州开到北部的马里兰。

1992年,严家祺的《联邦中国构想》一书在香港出版。作者在这部著作中提出,中国政治体制存在三大弊端,一是横向权力结构的专制主义,二是纵向权力结构的中央集权,三是政府权力范围的全能主义。“对于中国政治体制的这三大弊端,必须从三方面来克服,即用民主政治来代替专制政治,用联邦制来代替中央集权制,用政府权力受到限制的有限政府来代替全能主义的政府。未来中国的政治体制应当是民主制的、联邦制的与有限政府相结合的体制。”

《中华联邦共和国宪法(建议性草案)》是这个主张的展开和具体化。该草案共8章75条。第一条称“中华联邦共和国为自由、民主、法治的联邦制共和国”。第四条称“中华联邦共和国由自治邦、自治省、自治市及特别区组成”。草案规定两岸统一后的台湾作为自治邦享有某些特殊权利:“台湾自治邦有权发行本邦货币,签发本邦护照,旅行证件和签证,设立本邦终审法庭,管理本邦航天、航空、海运、邮政、电讯,保护著作权、专利、商标及知识产权”;“台湾自治邦财政独立,免征联邦税”;“台湾自治邦有权维持武装部队,并有权拒绝联邦驻军”。(宪草第三十八条)关于西藏,草案规定“西藏自治邦为国家自然保护区,禁止在其域内进行核子化学和生物武器的试验及核废料的储存。西藏自治邦财政独立,免征联邦税。西藏自治邦有权设立本邦终审法庭。西藏自治邦之地位,在本宪法实施二十五年之后,由其域内公民以投票公决检讨之。”(宪草第三十九条)。宪草第三十七条亦规定“香港特别区和澳门特别区在公元2050年之前,有权发行本区货币,签发本区护照,旅行证件及签证,设立终审法院,管理邮政电讯,保护著作权,专利及其他知识产权,并得以中华联邦共和国特别区名义与外国缔结非政治性、非军事性协定,参加非政治性、非军事性国家组织,设置驻外经贸办事机关。”这些规定,赋予台、港、澳、西藏等地区某些邦联国性质的权利,所以这将是一种“具有邦联特征的联邦制”。宪草第四十条规定“中华联邦共和国国会由国民院和联邦院二院组成,共同行使立法权。”宪草第五十六条、第五十九条规定最高行政机构(国务院)由议会中的国民院选举产生并对国民院负责。从上述规定看,这个宪草体现的是内阁制政府原则。

还有一些学者也赞成未来中国政制采联邦制加内阁制原则,比如国内的张祖桦、王建勋、段振坤,海外的陈小平、王天成等。明镜出版社1999年出版、署名诸葛慕群的大部头著作《中国需要什么样的政府》是中国学者对联邦制主张的系统表述。

我本人对此提出不同意见。在《中国宪政改革可行性研究报告》中,我这样陈述为什么未来民主中国不适于搞联邦制和内阁制:关于联邦制,世界上实行这种体制的国家多是先“分”后“合”,“联邦”的形成体现了历史的自然演进,比如美国。而中国两千年实行的是中央集权,当今亦是统一国家,没有因“分”而“合”的背景与需要,更无须为了“合”而先人为地去“分”。除非在未来的演变中由于当政者冥顽愚蠢、社会矛盾激化而发生内乱,导致内战甚至国家分裂、族群分裂,国家面临重新整合的要求,且要求整合的各方力量实力大体接近,只有在那时,联邦制才可能真的作为现实的、甚至唯一可行的制度选择到转型中国面前,除此之外,我们并无采行联邦制的自然理由。更重要的是,中国作为大国所具有的特殊性:我们这个国家巨大的地区差异、发展差异是任何考虑未来中国政治建构的学者和政治家绝不可忽视的一个基本现实。中国的东部、中部和西部至今仍然横亘着经济、社会发展水平方面的巨大鸿沟;中国的人口和资源分布极不均衡;中国的环境极其脆弱,环保压力巨大;中国面临着大量跨地区、跨地域的治理难题。所有这些决定了经典联邦制之“二元主权”、“刚性分权”等制度安排在未来中国的不相宜性。再看当今世界,传统的单一制和传统的联邦制其实都在变化中,有融合之势。比如英国、法国、日本等单一制国家,都在探讨地方自治的可行性并取得相当成就;美国则相反,这个典型的联邦制国家从上个世纪30年代即开始探索加强联邦政府力量的方式和途径。今天,在很多场合,人们已经不大说得清楚联邦体制下的“自治”和单一制下的高度“分权”究竟有多少区别。它们可能都意味着地方领导人的直选而非任命、和中央政府分享的财政权力以及对地方事务的较少控制。最后,关于台湾、香港问题和西藏、新疆问题,这的确是考虑未来国家统一和合理安排纵向宪政结构的重点和难点。很多朋友建议采行联邦制,也正是基于此。但我以为,这些问题可以在更适宜的制度框架内加以解决,比如台湾和大陆的统一可以借助某种特殊的“邦联”形式先建立对等关系,再以特别行政区的形式并入中国大陆,在这个意义上,严家祺的方案有部分合理性;西藏、新疆等民族地区主要是落实真正的民族区域自治或多元文化、多民族共存共治,在双轨共和制框架内,享受比纯汉族地区更多的自治权力。
关于为什么中国不适合搞内阁制,我给出的理由是:首先,英国是内阁制的故乡,但英国这一政制的产生自有其文化和历史背景,他人未必能够仿效得好。英国政治学者M•维尔曾专门论证过历史上英国式分权体系的演进过程及其特征,他认为英国式的议会制政府虽然在18世纪下半叶到19世纪初获得了“分立和统一的平衡”,但这种“精细的平衡”完全取决于英国历史上国王、贵族院(上院)和平民院(下院)之间形成的关系。其次,在我看来,内阁制所依托的内阁与议会的共生关系,是以议会功能的某种混淆为前提的。议会(这里指民选议会)的首要功能是表达民意。作为代议机构,民选议会的主要工作是立法和对政府的监督。而在内阁制下,内阁由议会产生,这意味着议会同时成了输送政府官员的渠道,议会的功能发生了混淆。再次,如果控制议会的,是某一个占据了多数席位的政党,那么按照内阁制原理,这个党将出面组阁,也就是说,该党在控制了议会的同时,也控制了政府。这种“通吃”状态的确有利于法律的制定、政策的通过和推行,但其负面效应同样是明显的(尽管有反对党在,可以发挥一定的制衡作用)。而由一个党“通吃”立法机构和行政机构,对于我们这个有着深厚党国传统的国家来说,尤其是一件令人担忧甚至可怕的事情。而如果没有哪一个党在议会中占有明显优势,少数派内阁或联合内阁上台执政则在所不免。但少数派内阁或联合内阁常常不稳定,“倒阁”之事频频发生,当年的魏玛共和国和法兰西第三、第四共和国就是证明。一个缺乏基本共识的冲突性政党体系的存在,往往是造成这种格局的重要原因。而今天的中国正是一个缺乏基本共识的断裂型社会,转型后的多党政治格局,很可能也是一个冲突性、而非一致性的政党体系。这种情况会给未来的民选议会运作带来深刻影响。我以为,对于习惯于“窝里斗”的中国人来说,这是我们不宜采用内阁制的更深层的原因。转型后的中国需要一个稳定、强大的政府,频繁“倒阁”不利于政府的稳定和政策的连续性。中国的议会亦不应承担输送政府官员的功能,而应该从制度上切断内阁与议会政党政治之间的共生关系。

未来政制:范亚峰论“公民政体”与“半总统制”

范亚峰(1969-),基督徒,前中国社科院法学所副研究员,2009年早我两个月被社科院“扫地出门”,近几年一直处于被监禁状态。

范亚峰倡导建立“公民政体”,该政体将调和精英与平民要素,并以正义为原则。“这个政体的道统由士人共同体承担,政统由法律人共同体承担”。至于具体的制度设计,范亚峰主张采行联邦制、宪法法院与半总统制相结合的宪法体制。这里着重看看论者对半总统制的阐述——

中国的公民政体宜采取半总统制的设计,可采取总统和总理并存的体制。总统制与内阁制的调和模式可结合总统制与内阁制的优点,防止总统强权而又难以更换,导致政权危机,而内阁总理制可以总理辞职的方式解决权力危机。半总统制的制度设计,也与现行的国家主席和总理结合的政府体制比较接近。这符合民主化转型的较小变动原则。

总统的权力宜借鉴俄罗斯宪法的框架。总统不仅是国家元首,还应掌握重要的国家权力。

总理则为政府首脑,总理由总统提名,经公民院  过半数通过。联邦政府须对公民院负责。

这的确是一个比较标准的半总统制模型。范亚峰提到宪政转型应该符合较小变动原则,以减少代价,这当然是对的。半总统制也确有很多可圈可点之处。问题在于是否模仿法国式或俄国式的半总统制就可以解决未来民主中国的宪制问题?在我看来,答案仍然是否定的。理由如下:半总统制的基本特点乃是总统与议会分享对行政权的控制,这是通过“总理”(第二行政首长)的产生方式和性质界定实现的。在法国,总统有权任命总理,但这个总理须是得到国民议会多数支持的人选(尽管宪法并未对此做出规定)。这很容易造成一个问题,那就是总统、总理权力来源不同,行政权本身有分裂危险。当然事实上法国自戴高乐以来的第五共和政体总体运转还不错,这得益于在一些时期,总统和总理获得同一批选民的支持(总统是通过直接选举,总理是通过国民议会中占多数的议员的支持)因而政见一致、配合尚可,而在另一些时期(当总统、总理来自不同党派时)法国人又通过巧妙的政治、人际磨合大体维持了所谓“左右共治”,而没有出大的乱子。但这个成功并不能否定第五共和之制度安排在逻辑上的缺点。这是一个导致行政权内部产生分歧的制度安排,其结果或是总统过于强大而总理只是陪衬,或是总理取得主导权而总统被架空。在这两种情况下,我们看到的都是行政权的某种意义上的内耗,而不是合理的内部制衡。

至于俄罗斯的半总统制,其在制度安排上和法国有相似之处,比如俄罗斯联邦宪法也规定俄联邦总统“经国家杜马同意后任命俄罗斯联邦政府总理”,且俄联邦总统可以“按照俄罗斯联邦宪法规定的情况与程序解散国家杜马”。  但法国和俄国的半总统制各有其产生的历史语境,且各自和戴高乐、叶利钦这样两位政治强人有关。俄罗斯制宪又恰逢苏共党专制体制解体后的转型时期,面临建设新制度以及同旧势力进行斗争的复杂局面,结果则是产生了名为半总统制、实为叶利钦式“超级总统制”的这样一种独特政体。因此,我以为,尽管半总统制是过去半个多世纪人类在宪政制度领域的重要创新,且被一些新兴民主国家所采用,但由于它包含着行政权内在不统一的缺点,它对未来中国仍然是不相宜的。

未来政制:张博树论“双轨共和制”和“修正的总统制”

经过深思熟虑,我本人在《中国宪政改革可行性研究报告》中提出“双轨共和制”、“立法三院制”和“修正的总统制”等未来政制构想,认为它们可以满足中国这个超大型国家民主建设和国家治理的需要。这里简单介绍一下“双轨共和制”和“修正的总统制”,它们分别是对联邦制、内阁制和半总统制的替代性方案。

所谓“双轨共和制”指未来民主中国将汲取单一制和联邦制的优点而摒弃其缺点,同时并重地方自治与超大型国家的统一治理。它可以用12个字来概括:分级自治、多种形态、适度集中。“自治”是公民权利的直接体现。宪政报告把自治定义为一定区域内的公民依法对境内公共事务的自行管理与处置,包括自主进行不违背国家宪政原则的地方性立法、自行选举区域行政长官和议会议员、自主决定地方财政的使用、对区域内的公共事务自行做出安排等等。“分级”意味着自治的多层次性,这是由于中国人口众多,同时还要考虑历史上自然形成的行政区划传统及其体现的区域人文内涵,也兼顾经济发展带来的区域经济整合关系的变化,此外还要顾及有效降低未来宪政中国的总行政成本。关于“多种形态”,中国既是一个多民族共存的国家,又由于历史原因存在香港、澳门这样的特区政治共同体,这就决定了未来宪政中国自治的形态也必然是多元的。西藏、新疆等民族地区的区域自治势必在某些方面不同于汉族地区的地方自治,香港、澳门和统一后的台湾在自治方面也会有不同于大陆其它省区的特点。最后,“适度集中”,即便是在联邦制下,军事、外交之类事权通常也是掌握在中央政府手中的。宪政报告所谓“适度集中”乃在于强调这样一层意思:中国作为一个整体,要成功面对全国性公共问题的挑战,化解地区间发展差异太大造成的种种难题,就必须依法保留中央政府处理与地区有关、但又事关全国的那些公共事务的足够手段。中央政府与地方政府(这里指省级政府)的关系,既是合作关系(在自治范围内,中央政府有义务支持地方政府依法自行处理本地区事务而不得随意干涉),又是领导-被领导关系(在超出地区范围的全国性公共事务领域,地方行政长官必须服从中央政府的调度指挥;地方行政长官可以被中央授权、接受中央政府委托完成在本省区内发生、但事关全国的公共事项,同时又必须接受中央政府的监督)。这个原则也适用于省以下各级行政长官之间在处理跨层级公共事务时发生的关系。

在以上描述中,“分级自治”和“多种形态”更多体现着联邦制建构所特有的分权特点;“适度集中”则继承了单一制政府结构的某些元素,特别是集权元素。但这里的“集权”将是“适度的”,它是在新的制度框架内的“集权”,受到法律的明确限定,不会再重蹈传统专制型中央集权制的复辙。在宪法政治意义上,无论“分权自治”还是“适度集中”都是民权的制度体现,只不过范围不同:“自治”体现的是区域性民权,“集中”体现的是全体国民的民权(最高行政权的行使得到了全体国民的委托)。而在政府建构意义上,“分权自治”和“适度集中”又的确代表着对两种不同建构传统的有意识吸收和扬弃。这样,这个共和政体既是“双轨”的,又是在新的制度框架内融为一体的。

“修正的总统制”意味着不直接采用美国式的总统制,理由有二:一,中国还不具备总统直接民选的条件(美国虽然仍然保留着选举人团制度,但实质上已经是总统直接民选)。二,更重要的是,中国不宜采行美国式的行政机构总统“一人独断”制,而必须考虑必要的行政机构内部的制衡安排。在美国,对总统权力的制约,主要来自立法机构的否决权,但行政机构内部基本上是总统的一人天下。中国则完全不同。我们有着太过深厚的独裁传统,就此而言,那些反对在未来中国实行总统制的主张,其担心并非全无根据。问题是我们已经否定了内阁制和经典半总统制在未来中国的可行性,只能发挥我们的想象力、在各种本身并非完美的宪制类型中做出新的整合。我们必须考虑既要保证未来中国的总统拥有必要而强大的行政权,又要防止总统走向独裁而建立必要的制衡机制,包括三权之间的制衡机制和行政权内部的制衡机制。未来宪政中国,行政机构不由议会产生,所以它不是内阁制;总统不能一人专权,所以它不是美国式总统制;有总统、总理双首长的存在,但行政权来源保持统一,所以它不是法国式或俄国式的半总统制。未来民主中国的总理不由民选议会产生,不经民选议会批准,民选议会(在这个意义上)也不和总统一起共享对行政权的控制。因此,这是某种修改了的、由双重行政首长和一个决策群体构成的总统制,我称之为“总统制框架内的行政双首长制”。这就是“修正的总统制”的基本含义,它应能满足未来民主中国既保持强大的政府施政能力、又有效遏制权力独裁倾向的两方面要求。

未来政制:徐文立、封从德等“回归民国”的主张

近年来,还有一些自由主义反对派人士提出“回归民国构想”,所谓“回归民国”,就是以中华民国1946年制定的宪法为基础,重构未来中国的宪政民主体制。在海外,徐文立、封从德等均是这种主张的代表。

徐文立(1943-)曾因参加民主运动入狱十五年。在监狱里他就在考虑建立“第三共和”的问题:“我思来想去,想了两点:第一点就是结束中共的一党专政。第二点就是要坚持从1911年开创的‘第一共和’,和1946年南京《宪法》建立起来的‘第二共和’的法统。于是我就提出来建立‘第三共和’。叫不叫‘第三共和’并不重要,最重要的是回到‘共和’这样一个法统上来。那么要做到这一点,在中国依然存在着孙中山先生所说的:‘革命尚未成功,同志仍需努力’。”

封从德(1966-)是1989年六四天安门事件的学生领袖之一,学潮遭到镇压后前往法国避难,现居美国,主编《六四档案》,同时主持孙文学校校务。为什么要回到1946年民国宪法?封从德认为:四六宪法集现代民主国家宪法优长之大成,是西方三权分立精义与三民主义五权宪法精致的揉和——

四六宪法是当时各方政治妥协后的共识。而未来中国民主化时,也会涌现很多宪法草案,但得到的支持很可能碎片化,难与四六宪法竞争,因为后者不仅现成,且具一些不可替代的优点。

台湾的实践证明,四六宪法完全适用于华人社会的民主化需要。辛亥革命的大树已在台湾开花结果,现在只须将宪政返还大陆而已。

从某种意义上说,徐文立、封从德二位都是行动家,从理论上论证“回归民国”合理性的是另一位流亡海外的人士,作家辛灏年。

辛灏年(1947-)原来是安徽省文联的专业作家,1994年来到美国,他的最著名的著作是出版于1999年的《谁是新中国》。在作者看来,辛亥革命缔造的“中华民国”才是中国人应该为之骄傲的“新中国”,而中国共产党建立的“中华人民共和国”则是中国专制制度的“全面复辟”。所以辛灏年这本书是献给孙中山和蒋介石这两位民国领导人的,作者称前者为“中华民国的缔造者,共和制度的创建者,现代中国的开拓者,中国民主进程的历史领袖”,称后者为“领导了北伐,统一过中国,赢得了伟大卫国战争胜利,奠定了台湾民主繁荣基石的民族英雄”。

作为史学论著,辛灏年的书具有十分明显的缺点,那就是它为了纠正共产党的官方史观而走到了另一个极端,结果把复杂的历史简单化了。中国共产党的党国体制的确是对辛亥革命所开启的中国制度现代化进程的扭曲和背离,在这个意义上,说“中华民国”才是20世纪的“新中国”本来并不错;但中国国民党的党国体制也曾使共和革命的进程一波三折、步履蹒跚,国民党最后败于共产党,和蒋氏独裁带来的各种政治后果大有关系,而不能仅仅归咎于日本入侵和苏俄“颠覆”之类。  所以,真实的历史其实呈现出更为复杂的面相。在严肃的历史研究中,这一点绝对不可以忽略。

国内学者陈永苗反对神话孙中山、国民党,但同样主张回归民国。据这位青年学者看,国共两党的党国体系均是人民主权扭曲的代表形式,这种代表形式有着迫害人民主权的内在悖论,“代表人民是以排除人民驱赶人民,不让人民在政治中在场的形式。一种南辕北辙的互相冲突的结构模式”。“我们需要民国历史当归,为了是发现其当下的意义与奥秘,寻找我们的存在与民国历史的联系。民国的目标在我们这里复活。公知国师们好偷窥红墙内,津津乐道以此自重。而我们也可以让他们难受,我们身处曹营心在汉,可以关注民国,以民国人自认,以民国政治家自认,以反对党自认,不给他们去捧场,让他们成为独角戏。”但,与此同时,我们不能“把民国史简化为国民党史”。作者坚称“我不是国民党精神党员,我不把三民主义作为我的政治认同,虽然我认为三民主义说的足以囊括自由主义。我是个民国派,认同民国,不认同国民党。不赞同三民主义写入宪法,认为民国需要进一步去国民党。”  这样的表白,显然包含着对辛灏年一类主张的批评。

现在要问的是,这些主张“回归民国”的朋友,是否对民国1946年宪法及其后来的演变做过深入研究,从而可以断定,它确实适合于未来民主中国的需要?

民国四六宪法可以作为未来中国政制的蓝图吗?

我个人对此的回答也是否定的。

中华民国时期的确搞过几部不同的宪法,包括北洋时期的“曹锟宪法”、1936年的“五五宪草”和1946年制宪国大通过的中华民国宪法。四六宪法以孙中山的权能分治和五权宪法学说为基础,又融入了内阁制的宪政设计原则,是两者叠加的结果。这在当时既是自然的,又是不得已的,因为国民党主导的制宪必须把“国父”遗训摆在最重要的位置。这部宪法1947年1月1号公布,1947年12月25号正式实施,形式上是五权框架,有国民大会,有行政院,有立法院,有司法院,有监察院,有考试院,当然也有总统,但总统是虚位的,没有太多的实权。

然而,这部宪法推出不久,就遭到实质性修正,因为正在打内战的蒋介石需要总统实权,而不是象征性权力。于是就有了《动员戡乱时期临时条款》,1948年制定并实行。再过一年,国民党在内战中败北,不得不退守台湾。在其后的几十年中,四六宪法遭遇一系列挑战,以至于7次修订,今天的中华民国宪法已经和当初大不相同了。

举个例子,在四六宪法中,有对“国民大会”的专章条文,这是从孙中山的遗训来的,以体现全体国民参政的权利(孙文称之“政权”,和“治权”相对)。但国民大会从组织形式上看很像当年的苏维埃或今日中共的“全国人民代表大会”,上千人坐在一起开会,搞来搞去变成执政党操纵的玩偶。到台湾后,由于“匪区”各省代表无法产生,原来的代表只得延续,又形成“万年国代”,这问题也必须解决。1990年代初台湾的几次修宪即为此而动,增补的国大代表都从台湾本土产生,国大从全国性的变成了本地性的,虽然旗号仍然是“中华民国”。再到后来,人们干脆对国民大会的存续产生疑问。既然立法院、监察院均相当于西方体系中的立法和民意代表机构,何必还要保存这个国民大会呢?这样,到了1999年,台湾朝野越来越达成共识,觉得国民大会怎么着也是不能再存在下去了。2000年4月台湾进行第六次修宪,修宪的结果是把国民大会变成了所谓“任务型国大”。国民大会不再是常设机构,有任务的时候就开会,没任务的时候就不开。2005年是“任务型国大”召开的唯一一届国民大会,而它的任务恰恰是正式废除国大,自己给自己最后这一刀。“任务型国大”议决的结果是:在中华民国的历史上最终结束国民大会制度,把它的职能转交给全体公民,因为国民大会的职责在前面几次修宪当中已经逐渐在减小,选举、罢免、创制、复决等四项基本民权均已经转交全体公民直接行使,比如总统选举早在1996年就实现了全民直接选举。这就是台湾的第七次修宪,任务型国大也不再存在了。

在行政体制上,今天的台湾也不再是四六宪法规定的内阁制,而有点像法国的半总统制,这是1997年第四次修宪的结果。当然,五权宪法在今天台湾政制中还有所体现,那就是保留了监察院和考试院,但蓝绿两方对此亦时有争议。严格地说,台湾今天的政制有些四不像,比如总统直接民选当然像总统制,但台湾现行的宪法明确规定,行政院才是国家最高行政机构。这是四六宪法就有的,而且这么多年没变,七次修宪从来没有涉及这个问题。如果是总统制或半总统制,总统才掌握最高行政权力,而不能是行政院。你说它更接近法国的半总统制吗?也不尽然。经典的半总统制,总统和总理之间是有一个制度性的连接渠道的,比如总统可以参加内阁会议,发表一些实质性的意见。但是在目前台湾的体制里面没有这样一个渠道。当然也有人说,它什么也不是,就是台湾制也未尝不可。但问题是,制度一定要自洽,逻辑上不能发生矛盾。而台湾在七次修宪过程当中,一方面要考虑到1946年宪法的基础,以内阁制为主要导向,又要照顾到原来孙中山五权宪法的构架,后来又引进了法国式半总统制的某些设计,这之间有些内容是相互矛盾的,而这些冲突在七次修宪过程当中并没有完全解决。到现在为止,台湾宪政体制中仍存在着内部法理上的矛盾,运作上也有一些问题,理论和实践之间往往并不一致。台湾学界正在讨论如何通过进一步的改革来解决这些问题。

这样看来,答案已经很清楚,中华民国1946年制定的宪法并不适合未来民主中国的需要。如果论者指的是这部宪法的原初文本,那么别的不说,我们肯定不必在否定了苏维埃式的人民代表大会制度后又请回孙中山的国民大会制。四六宪法推崇内阁制,而内阁制何以不适于未来中国,前文已有论述,此不赘言。如果论者指的是台湾7次修宪后的中华民国宪法文本,那么这个文本是为适应台湾本土政治之急需而陆续修订的,它只是台湾本土政治运作的产物。我们既无可能、也无必要把7次修宪后的这部“中华民国在台湾”的宪法奉为今后民主中国的宪政蓝本。对中国大陆的民主转型战略家来说,这是一种懒主意,不足取。

台湾民主转型的经验弥足珍贵,未来民主中国的建设自然要从台湾民主化中汲取养分,包括他们在宪政建设、宪制改革方面的经验,但这和套用半个多世纪前的那部中华民国宪法不是一回事。
 
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注释:

  见高全喜“自由主义要实现升级版:从启蒙到创制”,财新网2014年4月2日。在这篇文章中,作者呼吁“中国的自由主义要摆脱教条化窠臼,就必须转化为创制建章的实践努力,积极性正面地建设社会,构建自由政体,落实宪政,促进民主,倡导法治。这就是效法英国洛克以降的苏格兰思想和穆勒思想的道路以及美国联邦党人的道路。这是自由主义富有生命力的道路,也是自由主义思想传统中最终获得正果的道路”。在中国国内语境中,这是一个非常大胆的呼吁(尽管在我看来,民主中国的创制之路会很不同于英美,因为历史条件完全不同)。

  当然,也有人质疑现在即从事未来政制方案考虑的必要性。对于这种疑虑,我曾在一篇旧文中作出如下分析:诚然,“中国的民主转型目前的确仍处于十分艰难的时刻,当权者中的保守势力仍在顽固坚持党专制那一套,且有变本加厉之势(比如最近对异议人士的残酷打压),但这恰恰证明这个制度是没有希望、没有前途的,负责任的中国良心人士(无分体制内外)都需考虑‘在这之后’的问题。无论中国的政治转型是经和平、渐进的方式达成,还是经历一场突发变革的暴风雨,新体制的建构任务都将摆在这个民族面前,只是早晚而已。一句话,我们需要‘未雨绸缪’。还可能有朋友说,即便真到这个时候,制宪过程也将是各派政治力量博弈的场合,新的政体方案的确定很可能是胜者意志或政治妥协的结果,学者的努力未必有什么用,何必空忙活一场?此言同样不妥。纵观世界各国宪政历程,制宪表现为胜者意志或政治妥协结果者,确实大有实例,但各有其背景、成因,而且,这种制宪结果往往并非该国制宪的最佳选择。民国时代的‘五五宪草’,体现了老蒋的揽权要求;叶利钦时期俄罗斯的‘超级总统制’,折射出‘府院之争’对俄罗斯制宪的深刻影响。它们都说明,有权力意志渗入的制宪过程往往不是一个科学的制宪过程。同样道理甚至可以用于‘议会制宪’:一些进入实质转型的国家往往由新的大选产生的议会进行制宪,但议会制宪有一个大问题,即制宪结果反映议会中强势政党的意志,结果同样未必科学,未必真的适合这个国家的需要。笔者认为制宪应该是一个深思熟虑的过程,必须以国家的长远建设为出发点,而非为一党一派的当下利益所囿限。在这个意义上,由具有专业知识的非权力利益相关人从事制宪和制宪的准备工作,应该是更合理的安排。”(见张博树为BBC撰写的中国宪政系列文章的第一篇“谈谈未来中国的政体设计”,载BBC中文网2011年6月20日)

  张博树“中国转型智库网站发刊词”,载拙作《我与中国社科院:后极权时代思想自由抗争史的一段公案》,香港,晨钟书局2010年版,页180。

  严家祺《联邦中国构想》,香港,明报出版社1992年版,页37。

  这个建议性草案的全文,见博讯等海外网站。

  诸葛慕群《中国需要什么样的政府》,香港,明镜出版社1999年出版。

  见拙著《中国宪政改革可行性研究报告(全本)》,香港,晨钟书局2012年版,页199~203。

  同上,页148~149。

  在范亚峰的设计中,未来民主中国的联邦议会由公民院和联邦院组成。

  范亚峰“公民政体的八项制度”,未刊稿。

 《俄罗斯联邦宪法》第4章第83条第1款、第84条第2款。

  参见拙著《中国宪政改革可行性研究报告(全本)》,页152~153。

  同上,页204~205。

  同上,页150~154。

  见自由亚洲电台2012年1月6日报道“徐文立提出结束中共一党专政,建立‘第三共和’”。

  封从德个人博客2013年6月4日文“纪念六四,回归宪政”。

  见辛灏年《谁是新中国:中国现代史辩》,纽约,美国蓝天出版社1999年版,页1。

  同上,页304-309。

  陈永苗“以反对党精神促成民国当归”,载《民主中国》网站,2013年10月15日。

  我本人几年前曾两次赴台学术交流、讲学,和台湾学界朋友讨教台湾的宪政改革问题。回北京后,在三味书屋、传知行研究所等几个不同场合介绍过台湾的
7次修宪过程。相关材料可到有关网站查询。


注:本文节选自正在写作的《改变中国:六四以来的中国政治思潮》
 
 
首发民主中国

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