2014年8月4日星期一

叶匡政:依法治国的前提是要有违宪审查





东网    时间: 8/3/2014
 



周永康被查消息公开的当天,中共中央政治局同时公布了将在10月召开中共十八届四中全会的消息。这次全会的主题是「依法治国」,在中共历次全会中,以此为主题还是第一次。中共18大后,屡提「依法治国」,这次四中全会据说要解决的问题,就是制订全面推进依法治国路线图,司法改革将是其突破口,如「探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度」等。

 
 
在我看来,依法治国的核心,是首先要保障宪法的权威。宪法如无权威,法律怎么可能有权威?而保证宪法有权威的前提,就是要建立违宪审查机制。现代公民都知道宪法是一国的根本法,是制订其他法律法规的原则。从法理上说,任何法律一旦出台,总会出现违法行为,具有最高权威的宪法同样如此。然而我国并没有针对宪法的监督和诉讼制度,使得我们极少听说「违宪」案例。缺失监督和诉讼机制,任何法律都会沦为一纸空文,宪法于是在民众意识里,成了一个没有实质法律效力的政治纲领,与它最高法律的地位极不相符。

 
 
在很多国家,宪法之所以被视为最权威的法律,是因为人们相信宪法能限制执政者的权力,将政府或立法者的权力控制在宪法规定的范围内活动,这样,民众才能不受一切专断权力的侵害。宪法不仅是权力的示意图,更是为了保障公民的权利和自由。宪法明确政府权力结构和职权的本意,就是为了防止政府行为对公民权利的侵犯。所以在这些国家,宪法史也成了一部民众改变专制与暴政的历史,贯穿了宪法的基本精神。从这个角度说,民众个体是没有资格违宪的,因为个体行为由普通法律来规范。而政府或立法机构才能成为违宪的主体,这也正是宪法的神圣性和至上性所在。

 
 
但如果没有违宪审查,宪法的价值便无法在一个社会中体现。当公民权利真的被其他法律或政府行为侵害时,宪法即无法为公民提供保护,公民更体会不到宪法代表的是自己的权利。对一个法治社会来说,如果宪法的权威都遭到了质疑,其他法律的权威性就可想而知了。

 
 
违宪审查包含了两方面的内容,一是对一切法律法规进行审查与裁决,二是对国家权力机构的立法、司法、行政行为进行审查和裁决,看它们是否符合宪法所确定的社会共同价值。可以说,违宪审查是国家权力运行中最重要的纠错机制,虽然各国违宪审查模式不同,但却普遍存在。一种模式是司法机关行使宪法审查,美国就是这样,任何法院都能受理公民关于违宪的诉讼。第二种模式是由立法机关来进行违宪审查,英国是这样。三是由专门机构来行使违宪审查权,如德、俄、意、法、韩等,或有宪法委员会,或有专门的宪法法院。虽然模式不同,但这些国家对违宪审查的独立性和专业性要求却是一致的。

 
 
到目前为止,全国人大行使过两次违宪审查,针对的是香港、澳门基本法。因有港澳代表提出两地「资本主义」是否违宪问题,于是人大通过一个决议:基本法不违宪,目的是让港澳民众对「一国两制」放心。舆论影响极大的「孙志刚事件」,虽有多位公民提请对《收容遣送办法》进行违宪审查,但全国人大并没做出任何答复,最后由国务院出面以新的法规代替了原来的《收容遣送办法》。而被冠以「宪法司法化第一案」头衔的「齐玉苓诉陈晓琪」案,因将公民个人当作违宪主体,甚至引起学界对中国宪法的义务主体的争论。这大概就是当代中国几个有影响力的与宪法相关的案例了。

 
 
因为没有违宪审查机制,使得现行法律法规中即使出现了违宪,也只能停留在学术讨论阶段,宪法似乎从来没在民众的公共生活中发挥过法律效力。法学界讨论较多的几个法律条款,其实都有违宪嫌疑。如《集会游行示威法》的第十五条「公民不得在其居住地以外的城市发动、组织、参加当地公民的集会、游行、示威。」和第十六条「国家机关工作人员不得组织或者参加违背有关法律、法规规定的国家机关工作人员职责、义务的集会、游行、示威。」这两个条款,也属明显违宪,与宪法第三十五条规定的「公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由」相矛盾,公民不能因为身份不同、或到了居住地之外,就失去了宪法赋予的自由。至于各政府部门的行政作为中,违反宪法第三十五条的地方,更是举不胜举,但民众没有任何办法,通过法律的方式要求对相关部门进行违宪审查。在城市房屋拆迁或农村土地征用中,各地的法规与宪法的抵触之处也是不胜枚举,因没有违宪审查机制,这些侵害公民财产权的行为上告无门,最后成为引发社会积怨和群体性事件的导火索。

 
 
可以肯定,一个社会如果对「合宪」与「违宪」都不能达成理智共识,宪法的权威是不可能树立起来的。如果连最高的宪法都没有权威性,那依法治国又何从谈起?没有违宪审查机制,当立法者出现立法不当、政府出现行政违法、司法机构出现司法错误时,保障公民权利只能沦为空谈。建立违宪审查制度,短期看保障的是公民合法权益,但从长期看维护的是国家的法治形象和政府的公信力。建立违宪审查制度,更是我们判定一个国家是否在依法治国的前提。

 

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