2013年10月14日星期一

江濡山:中国高层已经绕不过去的13个执政难题

       
      江濡山(哈佛肯尼迪政府学院中国问题研讨发言摘要)


中国改革开放已经艰难地走过了35个年头,目前仍“不得不”苦苦地以极大的代价“摸着石头过河”。这是一项十几亿人口横跨两个世纪、历经几代人痛苦而反复折腾的宏大的国家治理工程,这也是耗费了几乎全部改革积蓄的、前所未有的巨大的社会变革工程。成绩是巨大却不被珍惜的、教训是深刻而惨重的、经验是丰富而令人心酸的。就当下局势而言,当中国面对一浪又一浪无法抗拒的全球化冲击波和诸多国内矛盾困扰时,十几亿民众站在不同的利益立场和视角,用复杂而忐忑的目光,注视着新一届执政团队。
最近多半年来,关于如何决断中国未来改革发展的根本方向及出路,如何运筹走出目前困局的策略,海内外各个方面的议论和争执异常激烈;而习李执政集团,也前所未有地大大放开了舆论管束,让各阶层的利益代表者发声争辩,甚至容忍了很多刺耳的攻击和谩骂。尽管众说纷纭、莫衷一是,但是在一个问题上,各阶层人士达成了相当程度的共识:历史留给新一届执政集团实施真改革的时间不多、回旋余地不大,或许只剩最后一搏的博弈机会;因此,唯有准确把脉历史演进规律和中国国情特征,扫除各种干扰和弥绊,顺应最广大民众的现实利益诉求,才能有效推动中国经济社会发展,进入一个靓丽的新阶段。
但是,对于最高执政者而言,到底哪些问题是当务之急、哪些问题是案头要务、哪些问题有缓后余地、哪些问题可暂且搁置呢?恐怕不同利益立场和不同思维方式的人士,各有不同的见地。在此,笔者结合最近一年多时间的调研情况,并进行大量资料的搜整比较,从执政者的立场及思维方式出发,按照轻重缓急的原则,粗略理出了13个不容回避的重大问题,并做出以下排序:
第1位:确保执政安全问题。这毫无疑义是新一届执政集团的头等要务。其主要任务是强化执政党的执政地位不被动摇和确保新一届执政集团的施政安全。这也是十八届三中全会前的两大要务之一。近半年来,面对中国目前的改革发展局面,海内外各路“智者”众说纷纭、莫衷一是、争辩不休。多数人是站在自身利益立场及视角大发感慨。在此,笔者想问:如果阁下是习近平或者李克强,面对目前中国及其复杂的局势和利益冲突,您会运筹实施怎样的施政方针和改革策略呢!回答这个问题前,不妨先静心思考下面几个无法回避的问题:如果有不止一股强大的既得利益势力要挟或者干扰你的施政,你该怎么办?

如果越来越多的基层民众给你提出了很多现实条件下根本不可能实现的诉求,你该怎么办?
如果很多“精英”和民主派人士,认为应当学习蒋经国,以集权的方式结束集权,中止一党执政并采取休克疗法,你该怎么办?难道你会“辞职”或者学习戈尔巴乔夫?!
如果影响力仍然顽固的极左势力,要求你退回到毛时代,继续实行绝对的一党专制治理,你该怎么办?
如果你提出了很好的改革意见并印发了文件,可是从部委到省市或多或少地只做表面文章而不鼎力实施,并“反弹”上来很多矛盾,你该怎么办?
因此,对于习李执政集团而言,这个问题显然是首先要考量的。在目前国内外任何政治或非政治力量无法改变中国执政格局的情况下,在中国民众目前的思想价值观还相当分散和尚未形成较统一的主流意识的情况下,如果不在这个大前提下探求最有效的改革与发展策略和方针,一切再好的构想和方法都是空谈。既然是空谈,自然会误国误民。如果这个命题不存在,下面的一切命题都不存在。
第2位:经济改革与发展的根本出路问题。主要任务是缓解眼前危机和逐步实现市场化取向的经济结构优化和有效增长模式。很显然中国现任最高层的一二把手在这个问题上,已经从发展方向、思路和策略上达成共识,当下最最紧迫的问题是恢复市场信心、走出矛盾困扰,赢得改革的回旋空间;然后再运筹进一步的深层改革:按照既定的市场化大方向,探讨面向未来的工业化、城市化发展的根本策略及方法,特别是在优化产业结构问题、强化市场化机能、金融创新问题、优化社会财富分配和破解国有经济僵局等方面,逐步出台务实举措。没有经济发展的稳定和经济基础做保障,其他一切改革和发展,必然会缺乏动能。因此,这个问题排在第二位,并由二把手竭尽全能、全力以赴。
第3位:强势反腐,整饬法纪。主要任务一是打击恶性腐败并产生警示效应,二是“清洁和保养”国家法律机器,给民众以希望。目前中国社会发展最主要的矛盾是社会不公——已经体现在各个层面和各个领域,但是要从根本上解决这个问题,必须建立在深层体制改革和制度体系全面优化的基础上,这显然不是短时间内能够解决的。但是面对民众日趋强烈的不满情绪怎么办?有效的策略应该是两招连用:首先是把民众最憎恶、已经系统威胁到执政党信用及权威的腐败气焰,强力打压下去;然后再全方位整饬法纪,严惩知法犯法,为营造一个令人民信得过的公平的法治环境,创造良好氛围。此举至少能够在短时间内增强民众对新一届执政集团的信任。但是,要深刻认识到,在现行体制构架及制度基础上,要完成好这个深层的法治建设任务将是及其艰巨的。
第4位:优化政府职能及“精兵简政”问题。主要任务是采取稳妥而有效的策略,自上而下“精兵简政”,减轻人头费、办公费、官僚费用等给国家及地方财政造成的负担。这一问题排在第4位的原因是:新一届执政集团即使有再好的决策,必须有精干高效的公务员执行团队,而现在的状况是:庞大臃肿的公务员队伍不仅会可怕地消耗各级财力、弱化各级政府作为能力,更重要的是已经导致中央决策难以贯彻执行,有些本来是很重要很有效的决策,非常严肃地安排下去,“反弹”上来的却是一大推问题和原因。凡此种种,根源在于人浮于事、官僚成性、缺乏有效的追责惩罚机制。然而,这项改革必然会涉及公务员自身利益,虽然不会导致“大出血”,但是“刺痛见红”是必然的。朱镕基、温家宝都曾经试图“精兵简政”推动机构改革,其结果是遭遇巨大的公务员利益反弹而最后失败。
第5位:梳理中央与地方利益关系问题。主要任务是“解决中央政府层面与地方政府层面各做多少事各花多少钱的问题”。财税改革之所以难,就难在税收这一刀切下去,给中央留多少、给地方分多少。在这个问题上的博弈策略一直是:中央在“明争”、地方在“暗斗”,相互冠冕堂皇、心照不宣。现在,地方政府的理由是:分税制改革以来的税收政策,导致中央财政吃肉地方财政喝汤,地方政府被迫“一哭二要三折腾”:向中央哭穷乞求施舍,向上级财政要项目争资金,搞土地财政瞎折腾。其实,这个问题是中央集权模式下的国家治理机制的必然现象。市场化条件下大国治理的有效策略是合理分权而不是集权,因为分权可以把任务、责任及惩罚合理分解下去,而集权治理的缺陷是:地方政府可以尽情投资折腾而不用承担责任:既可以冠冕堂皇地把责任上缴给中央——因为执行的是中央决策与政策,也可以悄悄默默地转嫁给下一任(届)。现在这个问题已经到了非破解不可的程度。破解这一问题的关键在于:中央少揽事多放权。中央揽的事越多,权和利的诉求就越多,财力需求就容易膨胀,责任也越大,腐败也越多。因此,按照习李已经流露出来的改革思路:一方面中央政府要简政放权,减少审批和刚性支出;另一方面,强化地方立法及中央监督,实施有效的地方党政决策者的追责机制。而真正的难度在后者。
第6位:城市化及城镇化问题。毫不客气地说:自上世纪九十年代中期以来,粗放而又超高速的经济发展,大大推动了由沿海到内地、由东向西的千篇一律的造城运动,各种各样的城市病已经严重束缚了现代城市文明发展的进步。当然,造城运动也给GDP增长和充实各级财政做出了极大的“贡献”。过去二十多年大规模城市化建设跑偏的一个重要原因在于:僵化的城市建设管理体制保护了体制内的既得利益者,现代城市规划建设人才又严重短缺,比如:为了保护体制内规划、设计机构及国有建筑企业的利益,导致从规划、设计、预算到施工、装饰等各个环节,受到体制内既得利益者的牵制,大大排斥了市场化的竞争因素;再比如:搞规划的不懂设计、搞设计的不懂艺术、懂艺术的不懂产业、搞产业的不懂环保、搞环保的又不顾城市建设发展,各方面的人才得不到有机组合。现在的问题是:发达地区的城市建设主要不是增量建设而是存量优化,即如何完善城市功能和修复城市缺陷;欠发达地区是如何做好规划运筹和避免走弯路,特别是中小城镇的建设,更要精心运筹。对于李克强总理提出的“新型城镇化建设”的发展策略,之所以各方面争议及阻力较大,就在于很多人士总结过去20年城市建设教训后有些担忧和后怕。其实,大可不必。城镇化的过程是伴随经济的发展和生产力水平的提高而客观发展的过程,与其任其顺其自然发展,不如科学规划、合理引导和管控。因此,今后中国城市化及城镇化发展的主要任务是探求一条既符合全球化趋势下后工业化必然规律、又符合中国生产力水平及发展趋势的城市化道路,使大中城市的建设发展与中小城镇的建设,相互协调、不走弯路,特别是要避免脱离生产力水平的人为造成现象发生。比如:建设一个聚集10万人口的小城镇或许需要投资30-40亿,但是要维护这个城市的正常运转,每年做需要的的正常支出是10亿左右,这对于生产力水平低下的地区而言,若认为造个城,谁来后为城镇的运转来买单?
第7位:劳动就业及社会保障问题。这个问题排在最中间的原因,在于这是一项影响长远、关乎城乡居民切身利益、需要政府持之以恒作为的极其重要的系统性工程。没有5-8年的努力,将很难形成与中国社会生产力水平相一致的、符合绝大多数城乡居民意愿的有效机制。中国目前的就业危机因素很难发作有4个原因:一是政府体制内消纳了大量就业人口,而且是较高素质的高学历的劳动力,他们中很多年轻人被浪费在体制内,不学无术却学会了官僚和世故圆滑,期待论资排辈获得官本位带来的预期好处;二是市场上每天有大量的中小企业诞生,给求业者创造了新的就业期盼,忙着找工作的过程使失业者忘记了是否失业;相当一些“顽强的”失业者采取临时就业的过渡策略解决生存问题,由此导致反复失业、反复就业的群体规模较大;三是中国很多家庭,父母给孩子提供了良好的失业保护,各种啃老行为使失业者的就业压力大大减小,这也是中国传统文化的一大特色;四是很多已经走出农村的劳动力有最后一跳的退路:返回农村,回家呆着也能混。然而,对于处于转型期的中国而言,这种畸形就业结构,必将随着深层改革的推进被打破,随着改革的加力和全社会利益结构的调整,就业危机会逐渐加剧,这需要政府在加大公共服务和助力整个服务业方面,采取有效务实的策略。目前的劳动就业政策与国家社会保障福利政策,实际上严重错位,一是横向的地区错位及就业与社保的相互脱节。二是纵向的城市与农村错位。社会保障体系方面体制的错位和政策的不完整,导致社保管理部门,在很大程度上为了地区利益、部门利益,不思改革、得过且过。比如各种因素导致的三险一金的资金沉淀,最终进了谁的口袋?三是社会保障制度及政策举措与生产力水平不一致。比如城市与农村生产力水平的巨大差异,导致城乡社会保障很难一致起来,体制内与体制外劳动者的利益极为不公,导致福利政策本身被扭曲,等等。因此,现在整个社保事业面临的核心问题是:社保事业的发展脱离生产力水平、脱离劳动者诉求;发达国家的洋办法玩不转,自己土办法玩不动。总之,中国现阶段劳动就业及社会保障事业的主要任务是:通过优化产业结构,创造更多的有效就业岗位;通过改革和完善城乡一体化社会保障制度,实现与生产力水平相一致的、覆盖城乡的中国社会保障机制。
第8位:执政党自身建设及政治体制改革问题。按理说,这个问题是目前困扰中国政治、经济及社会各方面发展的最核心的问题,但为什么要排在第8位呢?因为,对于执政党来说,过去已经错过了自身改革发展的良好时机,当下的党内外诸多政治和经济利益冲突异常复杂和激烈,只有等待营造出一个较好的政治及社会环境后,才可以加力改革。但越是拖后,改革的风险和难度就越大。这个问题显然仍是中国当下最最敏感的问题,很多开明的官员和学者虽有想法,但是“没有”看法。而多数海外机构及学者,只是脱离中国实际空谈根本没有有效实现方式及条件的民主化治理,并开不出真正的医治处方。总体来看,中国执政党自身建设及国家政治体制改革的主要任务是:在不可能改变一党执政的前提下:一是设定法律层面和党纪层面的红线,任何党内成员触红线者必遭惩治;二是研究破解如何形成真正科学民主的党内决策机制和政府议事机制;三是完成司法体系的公平独立运行的顶层设计。这三方面问题破解后,一党执政才会得到民众认可,否则会逐渐陷入深度危机。
第9位:农村基层社会管理创新问题。过去3年,笔者先后到北京、陕西、广东等地对十多个不同行政村的村级管理事务进行了实地考察,并切身“体验”了一个地方的村级“竞选”。有了诸多切身体验后得出的基本结论是:中国大部分地区村级管理事务的管理控制权,基本上落在三类人手中:一是地方恶霸势力;二是家族势力较大的家族代表人物;三是地方少数暴富者或者其保举的人,真正公平民主选举出的“村官”实在太少。西北某县的村级换届选举阶段,县公安局组成若干个防暴队轮流到各行政村实施管控。很多乡镇领导和干部,基本上是坐机关,不到万不得已,不愿意下村工作,上级下派了工作任务后,实际上是乡镇干部与村里实际把控者“商量着”来,其中有很多利益的博弈。可以说,所谓的村民自治条例、民主选举活动,基本上流于形式或者被扭曲。有些地方发生的群体暴利事件,等浮出水面后,乡镇及县区机关已经很难控制。从目前实际情形看,中国现有的行政管理体制内的“人财物”资源配置,主要是在乡镇及以上党政权力机关,而乡村社会管理事务的服务对象则是在各个行政村。单从户籍状况来说,中国至少大概有8亿左右的人口属于乡(镇)村居民,而在一线实施管理的只是兼职村干部。对于很多村级干部来说,自己有自己的农田或者生意,“当干部”只是兼职而已,每月只有几十元到几百元的补贴,并没有工资,因此,劳神得罪人的事一般睁只眼闭只眼;对自己有好处的事多干些,没好处的事索性回避不干,公章就在村主任家的桌柜里,村民盖章是需要看脸色、给好处的。对于中国农村目前的社会管理现状,我概括为“大面积、系统性瘫痪或者坏死,任由病毒蔓延。”因此,对于新一届执政集团来说,传统的政治说教、思想鼓动,几乎没有实际效果,唯一的策略是:遵从人类社会发展演进规律,研究探讨与历史进步节奏合拍的乡村社会管理创新机制。因此,农村基层社会管理机制的完善与创新问题,应当适时提到执政集团的议事日程,其主要任务是针对中国乡村民众“大面积”的放任失控局面,切合实际研究制定既适应中国农村现实特征,又符合时代进步规律的“中国乡村社会管理运行机制”。
第10位:国有经济的根本出路问题。国有经济首先是一个重大而严肃的政治问题,其次才是一个经济问题。正是因为这个问题的复杂性和特殊性,才把它独立出来并排在第10位。客观地说,包括决策层在内的越来越多的各阶层人士,对于国有经济、特别是大型国有企业的利与弊,已经看得非常清晰,规模宏大、垄断严重、肌体臃肿的国有经济,其竞争力和效率日趋减弱,于此同时制造的各种麻烦及社会负面作用,以及对市场化规律的抑制和破坏作用越来越大;但是要认识到,国有经济的背后有两大难题,一是错综复杂而非常“要害”的利益关系,已经基本“固化”,好比一个机体内,好细胞与癌细胞处于相互僵持制约的状态,处置不好就会恶化;二是国有经济虽然垄断、虽然腐败和低效,但已经强加给了它承载了大规模的就业、可观的税收和稳定宏观经济局势等方面的功效,等于“变相绑架”了国民经济,如此庞大的国有经济肌体,只能采取逐渐消肿,并通过市场化的策略使之平等地、透明地参与市场竞争;而国有经济进入关乎国计民生的行业及领域,则应当不以盈利为主要目的。因此,肌体和总量庞大的国有经济的命运,最终只能由市场来敲定。彻底解决这个问题的主要任务是:在未来改革发展的进程中,从长远的、战略的视角,为国有企业的发展重新进行功能及角色定位,并确定新的发展目标及路径,然后制定系统的、配套的国有经济“软着陆”策略和政策。如果说严重一点,若搞不好,国有经济最终会释放出来难以消解的亡党亡国的重要毒素。
第11位:教育体制脱胎换骨的改革与创新问题。按理说大国治理,教育为先,为什么把如此重要的问题排在第11位呢?主要原因在于两点:一是因为教育问题已经衍生成为一个系统性病变的极其复杂的病症,需要深入、系统、全面地“全民把脉会诊”后,才可以提出诊治方案,若盲动可能会导致系统性的并发症;二是目前条件下,执政高层尚不具备系统、深入解决教育问题的条件和精力。众所周知,如今经济条件好的家庭,对孩子的教育都非常“舍得”花钱,依次从乡下送到县城,从县城送到省城,从省城送到大都市,从大都市送到欧美发达国家留学,这实际上等于家庭在帮国家扛负担。教育问题一直是个老大难问题,难在中国的执政党和政府给教育附加了太多的“内容”,计划经济思维办学的模式并没有改变。从学龄前教育到大学教育,附加给儿童和青年心灵、思想和身体的东西,到底有多少有实际效用,不少博士生、研究生进入社会后,才发现其知识结构极度残缺和扭曲。以中小学教育来说,欧美发达国家的中小学教育,放在第一位的是身体素质,其最基本的教育理念是:没有一个良好的身体,只有美好的愿望,对国家和社会来说,基本上是废物!因此,欧美中小学丰富多彩的的体育教育和运动,从每天下午两三点开始持续到五六点钟,而中国的很多中小学,已经没有了早操、没有了操场、没有了体育运动队,有的只是无休止的补习功课。如果要简要梳理一下,中国教育主要存在五大问题:一是流于形式的意识形态教育严重影响了青少年自主健康的价值观和创新思维的形成;二是忽视道德、法治、全球历史及自然常识教育,使青少年综合素养严重弱化,自私自利、以自我为中心,缺乏合作协同精神,几乎成为主流意识;三是呆板的应试教育,抹杀了青少年的纯真和对现实生活美好的憧憬,未老先衰的僵化脑壳,使学生们随着年龄的增长,离现实社会越来越远;四是官僚腐朽的教育体制,营造了扭曲的利益结构,导致好老师想当官,好教授“爱攒项目巧捞钱、远离教学第一线”;五是教育资源分配严重不均衡、不公正,好老师、好学生扎退现象严重,这种恶性循环导致各级权势阶层优先分享好的教育资源。综合来看,民族的复兴和国家的创新发展,归根结底建立在强大的教育事业基础上,如果教育搞稀松了,现在和未来的一切美好愿望,只能是空中楼阁。因此,正视现实、面向未来的教育改革,必须系统运筹、脱胎换骨、回归自然,其主要任务是深入研究和破解“大国教育的定位、方向、目标及策略”问题,并在教育的“公有与私有”问题上、在教育资源的均衡分布问题上、在教学内容的创新及优化问题上、在创新教育管理机制和教育立法等问题上,研究、论证和出台一揽子改革方案。
第12位:大国外交问题。毫无疑义,中国越来越成为全球举足轻重、颇有影响力的大国,外交战略与策略越来越重要,那为什么把外交排在倒数第2位呢?这主要是基于三个原因:一是中国的国际地位和国际形象,在很大程度上,是由国际社会大环境大格局决定的,目前态势下的外交格局不是一国主观愿望所能改变的,本国自身努力所产生的影响力是相当有限的;二是一个国家的外交事务与本国的基本政治及社会制度、与本国不得不选择的基本利益立场、与地缘政治利益格局等因素有关系,国家的外交活动有大的政治原则下的大框框,不会有太大的弹性空间;三是外交是个慢功夫,而且对于中国现任执政集团而言,当下最核心、最棘手的问题是如何化解国内麻烦,而没有条件到国际上争风头。因此,中国现阶段的外交策略应该定位为:应付眼前,运筹长远,在诸多重大国际问题上只要策略表态、不惹麻烦、不被难堪、应酬场面、不跑太偏就行了。然而,从现在开始,中国的智囊机构应开始深入研究中国面向全球、面向未来的“大国外交”的定位、方向、目标和策略,这才是中国现在或未来开明的执政集团实施“大国外交”工作的使命。
第13位:国家安全问题。国家安全问题排在最后的原因,并非这个问题无足轻重,也不是因为疏忽,理由只有一个:国家安全不是一个孤立的问题,只要上述诸多问题有效破解后,威胁国家安全的很多因素就会化解。如果一定要按照受威胁程度来衡量中国社会今后一个时期的不安全因素,大致可以做出这样的判断:对执政党最大的威胁首先来自党内而不是党外;其次来自民间而不是高层;再次来自国内利益冲突而不是国际干扰。对国家及国民利益的威胁,首先来自司法不公、社会分配不公及发展机会不公;其次是国有经济的垄断及其对国民经济的“绑架”;再次来自特权腐败、金融及债务危机等。而对主权及国土安全的威胁因素,现阶段基本不存在,即使中日之间“擦抢走火”,双方也会“理性地”控制在特定的海域范围,不会扩大到实际国土。综合来看,中国现阶段国家安全建设的主要任务:一是系统深入研究中国面向未来的国家安全策略,把执政党的执政安全、国家利益安全、国民利益安全等区分开来,并实施不同的安全策略;二是确保把人民利益的安全放在国家安全的首位;三是深入研究并不断改进信息化、网络化国家安全的主动和被动策略;四是严格把控国家安全保障的边际成本,如果花费巨大代价把院墙垒得太高,反而是囤积不安全因素;五是全方位提升和改进国际安全合作。

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