2013年8月15日星期四

刘军宁:为什么民主政治离不开政府问责


近几年来,“问责”这个词越来越被民众所熟悉,各地各界对权力问责的呼声也越来越强。这种呼声与对民主政治的诉求是完全一致的。可以说,民主政治是一种问责的政治,民主的政府是责任政府。在各种政体中,民主政治的问责制度最为健全,也最为有效。在民主政治下,由选举产生的官员要对民众负责,即使由上级任命的官员也要对选民负责,有义务接受代议机关的质询与问责。这种问责的制度受到宪法与法律的保障。民主政治能够有效维持,与是否存在健全有效的问责制度有着密切的关系。

在民主政治下,问责意味着民选的政府必须就其政策与行为对选民及选举产生的代议机关负责。选民对政府问责的最主要的方式是选举。选民通过选举让不称职、不负责的政府及其官员下台,不让没有担当不肯负责的政治家上台。这是选民确保政府对公民负责的最主要的办法。从这种意义上讲,如果一个国家的政府不是由公民定期选举产生的,这个国家在根本上是不存在问责制度的。即使有,也是形同虚设。

问责制度是民主政治的一个组成部分,是宪政民主政体下有限政府和责任政府的一个重要实现途径。在民主政治下,由选举和任命产生的官员必须对公众负责。政府机构及其官员必须为他们的言论和行为承担责任。问责是由授权产生的,公民用选票向政府授权,政府及其官员对选民及所有公民负责。所以,问责制度的全部正当性是基于政府的权力来自公民的授予。因此政府官员有责任首先向公众报告他们的行为,公民有权利要求制裁那些渎职的官员。这是民主政治的一个重要组成部分。

在民主政治下,问责制度是一套完整的责任体系,而不仅仅局限于行政部门内部的上下级之间。在这样的责任体系中,公众追究各级政府的责任,各级政府逐级追究各级官员的责任,这样才能确保责任体系中没有缺失的环节。政府和各级官员必须对他们的行为负法律责任,如果他们不能履行责任或渎职,应该被司法机关问责。

宪政民主下的责任政府的首要责任就是对其所作的一切,就与国家相关发生的一切,向公众有所交代。所以,问责制度,不仅包括对渎职官员的惩罚,更要求政府对公众有所“交代”。对公众没有交代的官员同样是不负责任的官员。正是这些要素把民主政治下的问责制与中国古代帝王整肃吏治的统治术区分开来。简而言之,问责制度让掌握公共权力的政府官员对其行动负责。

在许多人的印象中,问责就是让当事人引咎辞职。其实,引咎辞职仅仅是问责制度的一个方面。问责制度的内容不止于此,也不能把问责制度仅仅理解为追究责任制度。问责制度的确涉及到追究责任,但又不是简单地表现为上级追究下级的责任。自古以来许多政体下都出现过引咎辞职的事例,但是这并不意味着这些政体都是民主政体。

还有人常常把问责制度理解为上问下责。问责制度常常被理解为上级官员追究下级官员的责任。如果问责制度仅仅是上级追究下级的责任,那么,如果上级失职谁来追究上级的责任?如果问责制度就是上问下责的话,那么在最关键的地方,恰恰无人问责。如果问责制度就是上问下责,那么问责制度在中国自古有之。这样的“问责制度”也未能带来责任政府。

在民主政治下,问责的主体是承担立法功能的代议机关和所有公民。与非民主政体相比,民主政治把专制吏治下纯粹的下级对上级负责变成了政府及其官员对公众和代议机关负责,把下级向上级的“交代”变成了政府及其官员对公众的“交代”。立法机关可以有多种方式行使问责主体的权利,例如进行独立调查,举行听证会,开设代表与公众之间的电话热线等。公民也有权自行或组织起来对政府的渎职行为进行调查。

民主政治下的问责制度与法治是密不可分的。问责的前提是宪法和法律对政府与官员的责任作严格的界定,确定各自的权责范围,并规定问责的方式。不能确定谁承担什么责任,就无法追究责任。没有依托于法治的问责制度不仅是一种摆设,而且为权力斗争和铲除异己增加了新的工具。

民主政治下的问责还离不开公开与知情。对公民负责首先意味着必须让公众知道这个国家正在发生的一切。

如果公众不知情,就无法知道谁对公众负责,谁没有对公众负责,就无法追究失职行为。只有政府透明、政务公开,才能把政府及其官员置于公众的监督之下。为了便于民众追究政府的责任,在民主政治下,宪法与法律对政府的权力加以严格的限制,并且要求政府的政务公开,以便公民在充分知情的前提下来有效监督政府。大众传媒,如互联网、电视、报纸等所提供的事实与真相,也是帮助公民问责政府的有效手段。因此,对政府问责离不开新闻自由。

建立有效的问责制度还离不开公众、社会团体和媒体对政府的有效监督。问责制度设计的再健全,再合理,也需要依靠公民愿意积极地承担起问责政府、监督权力的责任。这样,问责制度才能行之有效。所以,负责任的公民必须对权力永远保持高度的警惕。总要有一些公民和公民团体对任何可能的渎职行为刨根问底、穷追不舍、同时明辨是非。总之,只有负责任的公民,坚持不懈地对政府问责,才能造就负责任的政府。

来源:《大家》 


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