2013年8月3日星期六

北顾:美国如何把权力关进制度的笼子



  在19世纪,美国曾经历过一个经济增长与政府官员腐败横生并存的时期。譬如,19世纪70年代,曾是美国经济史上的高速增长时期,也是腐败现象的高发期。有学者计算,这一时期美国的腐败指数,差不多是美国 20世纪 3070年代之间腐败水平的5倍。然而,从1815年到 1975年,美国经历了一个从腐败事件层出不穷的高峰期,到腐败指数减少并维持在一个低水平稳定期的过程。20世纪70年代后,美国进入了当今世界腐败指数水平最低的国家行列。纵使如此,美国依然腐败丑闻不断。

 

  吉姆 莱特是民主党人,于1987年任众议院议长。1988年初,众议院的共和党议员控告莱特有违反政府道德法的行为。随后,众议院道德委员会聘请芝加哥的费兰律师担任独立检察官,负责调查莱特的行为。经过10个月的调查,费兰及其工作人员于1989年提交了一份调查报告,指控莱特在过去10年内曾69次违反有关的法律规定。其主要问题在两个方面:第一,一位名叫马立克的房地产开发商在过去数年内以支付莱特夫人工资等名义向莱特夫妇提供了14万多美元的馈赠。莱特的这种行为属于不适当地接受“对立法有直接兴趣者”的馈赠。第二,莱特故意规避有关议员演讲收入的法律规定,以出版演讲稿的方法获得约5万美元的“稿酬”,而且他没有申报这笔收入。1989417日,众议院道德委员会一致通过了费兰的调查报告,并发表了谴责莱特违反议员道德准则的声明。同年 5 31日,莱特被迫辞职,成为美国历史上第一位因违法贪财而被迫辞去职务的众议院议长。

 

  19924月,《纽约时报》披露了美国国务卿贝克动用军用飞机作私人旅行的情况。报道说,政府的审计表明,国务卿贝克在过去的26个月中共动用军用飞机进行了 11次私人旅行,花费公款 371599美元。其中,9次动用军用飞机飞往他的老家休斯敦,2次飞往怀俄明州的派恩代尔。这些旅行包括他去怀俄明州的一个农场度假和他去得克萨斯州参加他母亲的葬礼。他只向政府交付了17159美元,作为他本人、家人和客人的旅费。虽然贝克在联邦审计总署对其上述行为进行了审计之后就立即按标准补交了全部费用,他还是陷入了国会和公众对政府高级官员特权的批评之中。

 

  托马斯 马洛尼曾经是芝加哥颇有名气的刑事审判法官。他在1990年退休前连续担任了13年法官。19933月,芝加哥的联邦检察官办事处在长期调查之后指控马洛尼在他以前审理的三起杀人案和两起抢劫案中收受了当事人的贿赂。其中最引人注目的是1986年芝加哥黑手党“鲁肯家族”首领杰夫漠福特杀人案的审判。在该案中,马洛尼法官先是私下收受了“鲁肯家族”的1万美元现金,但是在开庭审判之前又把钱退了回去,理由是“此案太引人注目”了。由于检察官在马洛尼受贿案中提出了颇为充分的证据,包括大量的录音带,所以主审的联邦法官虽然对马洛尼心有同情,最后也只能判其有罪。该案对美国的司法系统产生了强烈的冲击。

 

  正是基于对一桩桩权力腐败案件的思考,加强对权力运行的制约与监督,成为美国政府的一项重要工作。通过长期的努力,美国目前已经形成了比较健全的权力制约与监督体系。其代表性的制度有如下几个方面:

 

  美国的《文官制度法》颁布于 1883年。该法的基本宗旨是要确立任人唯贤的政府官员选任制度。该法规定要公开选拔政府官员,而且保证公民不受政治、宗教、种族或出生国的限制和影响,都享有平等竞争政府文官职位的权利。最初,该法的这一规定仅适用于10%的联邦政府文官职位,后来历任总统不断扩大其适用范围。在 1978年的《文官制度改革法》颁布之后,90%以上的联邦政府雇员都受到该法的保护。该法对政府雇员的义务作了更明确的规定。它要求政府雇员要奉公守法,廉洁自律;不得贪赃枉法,以权谋私,营私舞弊;不得参加包括政治捐款在内的政治性金钱收受活动。上述立法确立了文官行为准则和政治家从政道德准则。

 

  美国的《预算和会计法》颁布于1921年。该法决定撤销原来隶属于财政部的主计长和审计官,成立直接向国会负责的审计总署,并规定了审计总长的任免、职权以及审计总署的机构设置等事项。该法的基本宗旨是加强对公共资金的收入、支出和使用的监督审查,以便约束和减少行政官员滥用职权、贪污浪费的行为。尔后,国会曾多次通过法案扩大审计总署的权力。

 

  《有组织的勒索、贿赂和贪污法》最初是于1962年在联邦立法机关中部分提出的,后来在1970年由国会通过。该法扩大了联邦司法机关在惩治腐败官员上的管辖权,给予了执法机关使用更为灵活的调查手段的权力,加大了对贪污受贿官员的处罚力度,因此很快就成为美国最重要也最有效的反贪污贿赂法律。随后,美国一些州的立法机关也颁布了类似的法律。

 

  《对外行贿行为法》颁布于1977年,后来在1988年进行了修订。在1977年以前,美国法律并不禁止美国公司向外国政府官员行贿,也没有要求美国公司向社会公开其可能带有行贿性质的向外国政府官员的付款。该法的主要内容是要求那些受证券交易委员会规章约束的公司建立一套完备的内部财会管理制度,并在遵守现存证券交易法规的前提下向社会公开其向外国政府官员付款的情况以保证其经营行为的正当性。该法禁止对外行贿行为。无论是直接还是间接地付款给外国政府官员、外国政党首脑或政党首脑候选人,或者作出给付某种利益的承诺,只要给付的目的是行贿,即希望通过受贿者的某种行为或不作为使公司获得不正当的利益,那么这种给付或承诺就属于对外行贿行为。该法并不禁止为获得正常政府行为而向外国官员支付钱款,也不禁止向外国官员支付所在国法律准许支付的回扣或小费。

 

  《政府道德法》颁布于1978年,并于1989年进行过修订。该法的主要内容是规定了政府官员财产申报制度。按照该法的规定,包括总统、副总统、国会议员、联邦法官在内的立法、司法、行政机关中一定级别以上的官员,都必须按时申报其财产收入,包括可估价财产和不可估价财产,还包括其配偶和子女与其有关的财产收入。该法规定了政府官员财产申报资料的保管办法、保存期限、公开方式、查阅手续,以及对拒绝申报和虚假申报的处罚办法。此外,该法还规定了政府道德署和独立检察官的设置和职责等事项。根据《政府道德法》,美国财产申报制度分为公开申报和秘密申报两类。公开申报,是指个人财产报告向社会公开,任何公民均可查看。约2.5万名高级官员和雇员需要公开申报,包括担任重要决策权和指挥权的官员、高级科技人员、咨询顾问人员等。秘密申报人员范围一般由各部门自行确定,一般为文职人员、中下级官员或雇员。而秘密申报的材料不予公开,由各部门掌握。根据《政府道德法》,公职人员须填写财产申报表格,申报内容包括个人收入、收受礼物、个人资产、负债额度以及房产、资产等转移情况。财产申报不只限于申报者本人,还包括其配偶或受抚养子女,各受理申报的机关均须将财产申报资料公开,以接受监督。必须公之于众的财产主要包括:申报人在一定的范围内获取的收益,签订的受益协议,接受的馈赠、款待和谢礼,以及个人的债权债务、买卖交易、社会兼职等。

 

  《监察长法》颁布于1978年。该法规定在政府的各行政机关内设立监察长办事处以及设立的目的;规定了监察长的任免和监督;规定了监察长的任务和职责;规定了监察长工作报告的内容和公布;规定了监察长的调查权力;规定了对举报人和控告人的保护;还规定了国防部、财政部、司法部、国际开发署、核管理委员会等机构的监察长的特殊职权和义务。

 

《美国法典刨刑事法卷》第 201条至209条规定了与政府官员贪污贿赂行为有关的各种罪名和处罚,包括贿赂公务员罪、贿赂证人罪、公务员受贿罪、证人受贿罪、国会议员及其他政府官员非法收受报酬罪、国会议员及其他政府官员从事有损政府事务罪、政府官员假公济私罪、政府官员收取来自非政府报酬罪等。

 

来源:《学习时报》

 

 

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