2013年5月28日星期二

吴思:政改的预测框架


 

政治改革的框架有四层,如同玛雅金字塔:塔尖是领导集团的政改动力,然后是影响政改意愿的三层力量:危机强度、社会上不同的行为主体、影响行为主体的重要变量。
下边逐层讨论,最后推出几点观察。

一、政治体制改革的动力

向民主宪政转型,意味着官方权力受限和公民权利扩张。这是巨量利益的重新调整。从利益的角度看,作为一个整体,官方动力不足而阻力强大,因此,中国的政治体制改革,主要动力将来自危机带来的社会压力和由此触发的体制内动力。
官方内部的一些“条条块块”、一些官员,出于自身利益或价值观,或许拥护民主宪政转型,但在巨大的体制利益面前,没有外部压力和危机触动,内部动力很难提升。

二、危机分类和互动常规

1.危机级别
民众群体性事件引发的危机带来的社会压力,从不同的角度可以做不同的分类。从诉求内容看,有涉及经济权利的、政治权利的、社会福利的、司法公正的、环境安全的、信息公开的,等等。从挑战的层级看,有针对核心制度的、某项法规的、某项政策的、具体决策的,等等。从抗争手段看,有非法的、合法的、暴烈的、温和的,等等。这些分类各有价值。这里采用的分类标准是危机规模及其后果,可分为五级。
一级危机:导致国家政权被推翻的革命,例如法国、俄国和中国的革命,以及当代的其他革命。
二级危机:中心城市动荡,并向全国蔓延,如五四运动或四五运动。
三级危机:全省或省会城市动荡,例如辛亥革命前的四川保路运动、乌鲁木齐的“7·5”事件。
四级危机:市县动荡,例如厦门散步事件、什邡事件和瓮安事件。
五级危机:乡镇或村庄以下规模的危机,例如征地导致的群体事件。
这些分类主要依据地域,即所谓“块块”。很多发生在“条条”即行业里,如出租车行业、传媒行业,不过,维稳的责任主要在地方,“条条”可以并入“块块”。
小规模群体性事件与五级危机的区分边界并不清晰,但为便于分析仍然冠以危机名称。这样来看,在过去的十年里,五级“危机”数不胜数,四级平均每年一次左右,三级十年一见,二级则是一代人以前的事了。
2.互动常规
由群体性事件引发的危机一旦出现,无论由什么触发,官方都希望降低危机水平,防止事态扩大。知识分子则关注其政治体制意义,阐释提升制度涵义,通过各种传播手段扩大影响。互联网的普及降低了动员成本,官方处理不慎,五级就可能升至四级,例如乌坎事件。
传统的维稳思维是努力把危机消灭在萌芽状态,以堵为主。不过,危机爆发之后,往往迅速让步,以堵为主转为以疏为主,并且就事论事,降低冲击的制度意义。2003年,孙志刚事件导致国务院废除了收容审查制度,制度变迁的价值相当高,其背景是:法学界高调申请违宪审查,人大常委会有意介入。
危机带来的压力可以推动政策调整甚至制度变革。小压力,小变革;中压力,中变革。大量的中小危机,还可能推动大变革,例如取消农业税。
拒绝变革,一味用强,可能激化矛盾,导致危机升级,甚至引起内部分歧。内部分歧也会促成变革。
至于一级危机,下边将证明,当代中国缺乏发生革命的条件。
危机带来的压力产生的另外一种作用,就是推动维稳体系日益完备。提高堵的能力,可以提高由打压转向让步的拐点,但不能铲除危机和产生危机的土壤。从长远来说,打压策略反过来亦可制造危机。
三、主要社会行为主体
1.规约分析法
西方学者研究社会关系,通常以契约论为分析框架。他们重视统治合法性问题,认为中国共产党与民众之间存在一种事实上的契约:共产党发展经济、改善民生,民众拥护党的领导。合法性主要来自经济绩效。
中国传统一向重视政权的巩固问题,载舟覆舟,弹压规训,主要依靠国家机器的强制力。
尽管基础不同,这两种分析框架在中国都有适用性,并且有重合部分。执行契约需要强制力的保障,暴力强制也要有个说法。
两者可以合并使用:在契约分析之外,再加上对强行规定的分析——有平等协商自由选择的领域,也有不容商量强行规定的领域,有规训,有契约,份额不同,比例可变,这就是规约分析。中国政治的核心领域由于欠缺能够充分体现契约关系的民主选举,因此,规约分析的基础更多的不是契约,而是强行规定。
强制容易造成剥夺感。剥夺感越重、越普遍,危机的引爆点越低。相比之下,契约关系安稳得多。对当事人来说,在契约关系和强制关系之间,还存在一块利益。受益者努力扩大并保护这块利益,受害者努力压缩这块利益。这方面的博弈,涉及蒙蔽与启蒙,反抗与压制,本身也要消耗大量资源。政改成功即可节省这类维稳费用。
2.主要行为主体
社会好比一盘棋,棋盘上有许多行为主体。行为主体之间存在各种关系,其中官民关系是最重要的关系。
对斯大林或毛泽东时代之后的社会格局,国际研究者通常称为后极权主义社会。但中国与变革前的苏联东欧有一个重大不同,就是市场经济发育多年,出现了许多新的社会群体。首先是庞大的个体小农,其次是民营企业家和工人。
这个棋盘上的主要行为主体,至少应该注意八个:一官,二农,三农民工,四工人,五国企老板,六民企老板,七知识分子和专业人士,八学生。传统的官-民(民又分为士农工商)格局出现分化,相对强弱也有变化。
上述每个主体都可以继续细分,而且有多种分法。例如,官以中央和地方分,或以立法、执法和行政分,按年龄还可分为老人和新人。
每个社会集团的权利/权力边界,都有扩张、维持或受损三种可能。权利/权力还有名义和实际之分。官员的实际权力往往大于名义权力,民众的实际权利往往小于名义权利。一般说来,权利受到保护,合乎契约,就有秩序稳定;权利受到侵犯,被强制剥夺,就可能造成危机。名义权利/权力和实际权利/权力的差异也可能造成危机。对这些集团的权利状态可做规约分析。
(1)官。中国有世界上历史最悠久、规模最庞大的官僚集团。他们人才济济,经验丰富,善于学习,掌握着一年十几万亿元的财政收入,拥有金融、能源、交通、电信领域的世界级垄断公司,主导着教育、传媒和医疗行业,控制着全国的土地和矿产资源,掌握着强大的国家机器。
官方承诺建设小康社会。经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设,五位一体。其中主要是经济发展和改善民生这两个领域,尤其是经济发展,属于官民共同利益。官方希望发展顺利,十年后中国的经济总量超过美国,跃居世界第一。
发展的主要措施是深化改革。深化各种改革,难免牵连到政治体制改革。在这方面,官民利益有冲突。不过,1987年以后形成了一种均衡:口头说,实际很少去做。既满足民众期望,又满足官僚集团利益。目前还没有打破均衡的迹象。
作为一个整体,官员的实际权力大于名义权力,名义权力也大于民主宪政制度下官员的常规权力。优势地位导致权利/权力边界继续扩张,并吸引更多的人进入。对这个集团来说,在其他条件改变之前,维持现状是利益最大化的选择。但其内部也有求变的压力。
人大、政协、法院和检察院之类的“条条”,实际权力小于名义权力,希望发生变化。
各地政府,财权与事权不对称,权力和义务不均衡,不平是不满的温床。
在中共党史上,高层权力交接过程中,往往出现内部竞争引发的问题。党员、党代表和中央委员,在选举中享受的实际权利小于名义权利。权利分配没有达到可以长久稳定的状态。
对地方普通公务员来说,晋升道路往往被权势家族和买官者堵塞,沉沦下僚的精英有被剥夺感。
官员内部存在精神危机。言语与实行如果差距巨大,真诚的实践者难免碰壁。在经济发展顺利、官民共同利益突出的时候,精神危机可以蛰伏;一旦发展减速,经济绩效与民众拥护的契约失效,精神危机可能迅速激化。
(2)农民。农民处于历史上的最好时期。农业税、特产税等彻底取消,种粮还有补贴。新农村合作医疗和养老保障体系基本建立。九年制义务教育基本实现。村委会可以海选。农民的基本要求都得到了满足。从契约的角度看,农民付出较少,却得到了基本的公共服务,农民在交换中有盈余。
农民是中国最大的社会集团,农民满意,中国就没有大规模暴力革命的土壤。但对城市郊区的部分农民来说,低价征地属于严重剥夺。一亩地补偿几万元,政府转手就卖几十万元甚至上百万元,这种剥夺造成大量的群体事件,不断引发五级危机。不过,征地所涉及的农民比例并不高。按照现行标准,征地补贴相当于耕种土地30年的收益,与种地相比并不吃亏,剥夺只是相对的。在官方让步之前,这个领域仍将是五级危机的多发点。
(3)农民工。农民工是中国工业化和城市化进程中形成的过渡性群体。目前人数约2.6亿,第二代农民工将近60%。
第一代农民工中的大多数以回乡为归宿。他们基本满意,有打工自由,收入比种田高,生活比过去好。在与政府的关系方面,他们很少感到不公平。
第二代农民工,中学毕业就进城市打工,缺乏长期独立的种田经历。他们不想回乡,种田收入低,回去也难以生活;但是房价太高,又很难在城市安家落户。他们正在进入婚龄,前途不明,这几年工资连年提高,问题不大,倘若经济减速,失业增加,这是非常不稳定的群体。这个群体还没有提出明确的政治经济主张,不过,考虑到房价的一半以上进了政府的腰包,他们与政府的关系中潜伏着重大矛盾。
房价背后的利益分配,培育出所有买房者与政府的矛盾,除了第二代农民工,还包括新一代城镇工人、白领阶层、知识分子和大学毕业生。
(4)工人。城市工人直接面对的是国营或民营老板。大型国企待遇很好。经济发展,劳动力短缺,民企的工资也连年提高。
社会保障体系初步建立之后,城镇群体性事件大幅度下降。从契约的角度看,在和政府的关系方面,这个群体没有明显的被剥夺感。不过,在和其他社会集团的关系方面,收入水平和社会地位的相对下降,可以造成相对失落感。
在工资长期停滞时期,工人罢工较多,政府以压制为主。那时候,在和政府的关系方面,工人有被剥夺感。将来,如果经济减速,失业增加,工资增长停滞,罢工再度增加,不当政策将造成工人与政府的关系紧张。这个分析对农民工也适用。
(5)国营企业管理层。大型国企有上百万亿元人民币的资本,他们是享有特权的群体,可以借助行政权力维持垄断,扩张地盘,限制甚至剥夺他人的经济权利。管理者还有机会利用各种手段牟取个人利益。深化改革,无论是经济改革还是政治改革,都可能损害他们的利益。
(6)民营企业老板。2012年民营企业1000多万户,投资者2000多万人,注册资本金超过31万亿元。民企对就业率的贡献超过80%。在GDP、税收和全社会投资中的比例都超过60%。此外,中国还有3900多万个体户。
民营企业家是改革开放政策的受益者,他们发财了,但是又普遍不满。民企被垄断性国企排挤,交易成本越来越高,税费重,经常遭遇敲诈勒索。
面对官员和垄断国企,民营企业家的实际权利小于名义权利。民企的产权缺乏保障,政治权利与社会贡献不相称,但不敢有任何政治性组织活动,他们有被剥夺感。许多人通过个人和家庭移民追求安全,代替反抗。如果抗争的风险下降,他们对宪政的支持将有高含金量的表达。
(7)知识分子和专业人士。传媒知识分子的被剥夺感很强烈,因为,在言论出版自由方面,名义权利与实际权利的落差最大,而这种权利正是媒体人获得财富和荣誉的基础。这种切身利害,支持着媒体行业的自由化倾向。
律师和教育等领域的专业人士,也有比较多的被剥夺感。他们比较了解外部世界,对民主宪政有更多的认可,因此,在各个社会集团中,知识分子大概是不满最多的群体。
除了争取自身权利,在各级危机中,知识分子与官方大事化小的策略相反,尽力放大危机的意义,被官方看作麻烦制造者。官方与知识分子的紧张关系,很难从根本上缓解。但政府还是凭借权力和财力,通过课题费和个人升迁等手段,与大量知识分子建立了契约性的合作关系。
(8)大学生。中国有学生运动的传统。1989年以后,在严密控制和市场就业的引导之下,大学校园基本平静。2012年在校大学生约有2536万人,每年600多万大学生毕业,虽然就业机会不平等,“拼爹”、拼关系,但就业率还没有低到酿成危机的程度。如果经济状况不佳,就业困难,平等机会被剥夺的感觉就可能强化,校园将难以保持平静。
上述八个群体有共同满意的领域,即经济发展、社会秩序稳定和国家地位提高。从公共契约的角度看,官方提供了基本的公共物品,而且在社会保障方面明显加强,表现大体合格。
但他们也有共同的不满,主要集中在获得上述公共品的代价方面。一对环境污染不满,二对贪污腐败和两极分化不满,三对假话空话和道德沦丧不满。还有,由于公民权利不受尊重,无论官民,普遍感觉缺乏安全和尊严。
任何群体的特殊不满,一旦引发,都可以获得共同不满的呼应,经过知识分子的意义阐释,指向制度缺陷,引发官民对立,引出政治体制改革的要求。
根据以上分析,可以作出两项总体判断:
第一,中国缺乏发生革命的条件。除了传媒方面的知识分子,没有重要群体感到严重被剥夺。对农民的强制征地、对民营企业的歧视、第二代农民工融入城市的障碍、大学毕业生就业的不公平、公务员升迁的不公平,其范围和强度都不足以引发一二级危机。
第二,不满普遍存在,四五级危机发生概率大。
四、影响不同行为主体的因素
1.经济增速下行
从中长期的角度看,经济增速下行是难以避免的。政府预计,经济增速将由10%降至7%-8%。一般认为,数年后可能再下一个台阶。
经济增速下行一个台阶,对就业状况有多大影响,再下一个台阶又将如何,都是未知数。就业状况对第二代农民工和大学毕业生的影响巨大。经济增速下行对财政状况的影响更大。
一旦经济发展增速降到世界常规水平,经济绩效与民众支持的隐性契约即面临考验。如果找不到获得民众衷心拥戴的新旗帜,又没有建立民主选举之类的契约性程序,强制力量将成为维护统治的主要依靠。
2.财政状况
经济增速在10%上下,财政收入的增速通常在20%-30%之间。反过来,经济增速下一个台阶,财政收入增速也可能下降不止一个台阶。如果财政收入大幅度下降,出现财政危机,就可能有三种选择。
第一是压缩开支。养老金缺口已经存在,如果再压缩社保、医疗等方面的福利,政府对工农失约,为了保护既得福利,三四级危机的发生概率必然提高。如果压缩政府自身的开支,将占用财政支出超过20%的政府自身耗费降低到世界常规水平10%以下,那就必须进行政改。
第二是增加税收。即使不算贪污腐败之类的隐性负担,目前中国的税费负担已经不轻,进一步增加中小企业负担,将增加破产,逼走资本,提高失业率。
第三是印票子,通货膨胀。高通胀是对全民的剥夺,将降低危机引爆点。
财政危机亦将削弱政府解决环保问题的能力,而往年的四级危机大多起源于环境问题。
总之,经济下行和财政危机可能把更多的社会行为主体推入严重不满的阵营,同时,财政危机还可能使得维稳成本难以承受,维稳能力下降,削弱危机控制体系。
3.政府手中的资源
面对经济增速下行和财政危机,政府手里有许多好牌。
向民营企业开放新的领域,例如金融、能源、教育、医疗、电信、基础设施建设等,必将提高效率,增加就业,带来新的经济增长。这意味着改革经济体制,动垄断集团的奶酪。不过,在压力面前,为了官民共同利益,抛弃垄断集团是两害相权取其轻的选择。
如果财政危机严重,政府手里还有巨额外汇储备,可以出售价值数十万亿元的国有企业。通货膨胀实在控制不住,实行土地私有化,开放土地市场,也能吸纳巨额货币。
这几张好牌带来的改革红利和真金白银能够支撑多久,一二级危机就可能延缓多久。
4.公权力扩张
公权力或明或暗的扩张、垄断和腐败,对其他社会集团有重大的负面影响。
垄断和腐败的实质都是掠夺。一般认为,中等腐败国家的腐败金额约占GDP的3%,相对30%多的税费负担,从掠夺率的角度看,并非不可承受。但是,贪污腐败导致交易成本提高,降低经济效率,由此造成的GDP损失大于3%。
垄断和寻租,设立种种限制,剥夺民众的权利和自由,属于更高级的掠夺。这方面的高掠夺率可以造成更大的经济损失。同样的资源,在垄断领域和自由竞争领域的使用效率大不相同。两者之间的效率差距,就是当前的净损失。扼杀自由竞争带来发展活力,更是难以估算的长远损失。
强征土地并转卖高价,对房屋加征各种税费,也是权力公然扩张带来的收益。买房人都有被剥夺之感,无房者更是一肚子怨气。
在经济高速发展时期,蛋糕越做越大,权力多切走一些尚可忍受。经济发展减速,抢劫率即使不变,引发危机的概率也会大大提高。更何况,在得不偿失之前,不受制约的权力必将持续扩张。
如果管住了这种扩张,政改的必要性就降低了一半——损害经济而非损害尊严的那一半。如果管不住这种扩张,经济减速和财政危机就可能加重。历史经验表明,治标手段难以控制权力扩张。
5.观念和说法
官方意识形态并不否认民主宪政的正当性。之所以不能立刻实行,一个说法是条件不成熟,需抓住机遇发展经济,不能添乱,为政治体制改革打好基础。未来十年,如果经济再翻一番,条件不成熟就说不过去。如果经济增速下降,抓住机遇和不添乱的说服力也会下降。
与此同时,公民权利的观念会进一步深入人心,成为公平与否的衡量标准。公民权利意识的觉醒,也将降低危机的引爆点。
如果官方意识形态拥抱更多的民主,就会发动政治体制改革。如果官方意识形态僵化,民间的第二文化将日益繁荣,逐步成为社会主流观念。
人的行为既受利益支配,也受思想支配。两者矛盾时相互抵消,一致时力量放大。法国大革命,既有连年歉收的原因,更有精神启蒙导致的对旧制度的不满。俄国革命,既有连年战争和贫困的原因,也有共产党人对理想的追求。中国革命也同样。
6.行动组织成本下降
由于互联网和通讯技术的发展,组织联络成本大幅度下降,于是,在原有的社会组织——经济组织、宗教组织、NGO和媒体之外,又形成了各种形态的社会组织,包括自媒体及其粉丝群。社会上出现了许多有组织的行动者,组织之间还有密切联系。
这些因素,可以降低危机引爆点,还可以提高危机升级速度。
五、几点推测
1.未来五年至十年,如果经济增速保持在7%左右,出现一二级危机的概率不高。即便出现,凭借多年形成的经验和物质基础,有望及时化解矛盾,社会严重失序的可能性很低。
2.未来五年至十年,在中小级别危机的驱动下,政治体制会有某些小型甚至中型改良。中型改良更可能发生于容易控制的领域,例如立法机构和司法等领域。
3.未来五年至十年,在经济增速下行的压力下,深化经济体制改革,市场经济得以完善的概率较高。
4.未来十年,如果经济增速下行导致的问题处理妥当,各种危机应对顺利,中国经济跃居世界第一的梦想成真。但10年到20年之间中国经济增速总要降到常规水平,财政的好日子终将过去。那时,政府手里的好牌不多了,权力的寻租空间越来越小,麻烦越来越多,失业增加,财政危机,穷人保福利,富人抗税费,官僚集团将追逐最后剩余的利益,通过和平转型换取稳定和安全。


作者为学者,著有《潜规则》

文章来源:《财经》