2012年8月28日星期二

郑永年:慎防现有体制蜕化成个人专制



——中国政治的顶顶层设计问题

n         确立政治责任制最重要
n         须发展中国内部多元主义
n         慎防现有体制蜕化成个人专制


  近年来,中国面临“想改革但又改革不动”的困难局面,因此提出了改革的顶层设计问题。在这个基础上,人们又更进一步提出了改革的顶顶层设计问题。就改革来说,顶层设计的概念的重要性是显然的。无论哪一个国家,改革的动力尽管也往往来自地方和社会,但无论改革政策的制定还是执行,都要涉及到顶层设计问题。实际上,不管是改革还是革命,都需要顶层设计,只是发生在不同的阶段。改革是顶层设计,就是要先发制人,通过改革来避免类似革命那样的激进变化。而革命尽管是要推翻旧的体制,但革命之后仍然会面临顶层设计问题。
  无论是顶层设计还是顶顶层设计,概念提出来了,但如何具体化和细节化呢?没有具体化和细节化,这个概念就没有操作性,就没有可行性。从各国政治制度运作的经验看,顶层设计和顶顶层设计都涉及到两个相关的基本层面,即权力的结构和改革的政策。权力结构决定了改革政策的方方面面,包括能不能产生政策?产生什么样的政策?能不能把已经制定的政策推行下去?
这个意义上的顶顶层设计涉及到的不仅仅是改革,而且也是政治制度日常运作和政治生活日常进行。作为一个大国,中国的领导者每天的日常生活都是在处理所面临的重大问题和挑战,无论是内部还是外部的。而改革则更是一项永恒的事业,改革就是要不断改革现存的政治体制,使得其不仅适应新的社会经济现状,而且也有能力来应付和解决所面临的问题和挑战。

  确立政治责任制最重要
  顶顶层设计因此要满足几个基本的条件。第一也是最重要的就是确立政治责任制。任何政治制度,无论是传统的帝国制度和封建制度还是近代以来的专制和民主,最重要的就是要确立最高层的政治责任问题。如果领导层的政治责任不能确立或者不明确,那么任何一个组织(包括政府)的生存和发展就会成为问题。
  第二个相关的条件就是赋予领导者履行其政治责任的制度能力。政治责任确立之后,最重要的问题就是履行责任了。政治责任体现为政策,政策的执行需要通过制度来实现。这里,制度能力表现为两个方面。其一是政治层面,没有足够强大的政治力量的支持,政治责任就很难转化成为具体的政策。其二是行政层面,没有有效的行政执行机构,政策难以执行下去,那么政治责任也只是空中楼阁。
  如果前面这两个条件适用于历史上任何政治体制,那么在近代以来,因为民主化,顶层设计还必须考量到更多的其它条件。至少有两个条件适用于越来越多的政治制度,包括中国。
  第三个条件是如何保障顶层在履行政治责任时考虑体制和社会的整体利益,而非个别领导人的个人利益或者仅仅是领导层本身的利益。传统政体和近现代政体的区别在于前者所追求的更多的是个人和家庭利益,而后者则是社会整体利益。这是一种观念上的变化。在传统社会,“普天之下莫非王土”,执政者追求个人和家庭利益被视为合理。但近代以来,尽管执政者也追求个人和家庭利益,但如果其不能追求社会整体利益,就会被视为不合理,没有合法性。
第四个条件更是和民主相关,即如何避免专断和专制。近代以来,世界各国政治所要解决的就是这样一对矛盾:既要权力集中,又要防止专制。中央集权制是任何一个近现代国家的主要特征。没有权力集中,就没有政治责任和履行政治责任的能力。但如何保障在权力集中的同时又可以避免类似传统的个人专制呢?民主制度里面的分权要解决的就是这个问题。当然,也不排除其它的方式来防止个人专制。

  须发展中国内部多元主义
  那么,就中国现行政治体制来说,顶顶层设计要具有哪些具体制度安排方面的创新呢?
  这首先要考虑到中国现存政治制度的总体特点,即内部多元主义。本专栏上几周已经论述了中国政治制度如何结合自身的文化传统发展出和西方外部多元主义(即多党制)不同的内部多元主义。顶顶层设计就是要既要发挥内部多元主义的优势,又要避免其劣势。
  从体制运作的经验来看,有几个方面的问题特别突出。第一是集体领导体制和政治责任问题。在强人政治之后,党内的集体领导和党内民主的重要性凸显出来。现在集体领导是有了,领导层也有了足够的互相制衡,但所缺失的是政治责任制度。在任何一个组织内,要领导层集体负责非常困难。在民主社会,多党轮流执政,如果一个政党的领导人不能满足人民的要求,人民就会选择另一个政党,这算是集体负责,即政党负责制。但即使在多党制下,每一个执政党内部都有领导人个人责任制,不仅对该政党产生的政府负责,而且也对政党本身的发展负责。这样,政党领导人可以更换,政府和党的长远利益则可以得到保证。在一党执政的情况下,个人责任制尤其显得重要。集体领导并不是说每一项事情上大家都要一起承担责任。现在的情况是,内部分工有了,但协调没有;个别领导人在自己的领域具有了决策权,但并不用承担个人的责任。如果在某一特定的领域,决策权是个人的,而责任则是集体的;或者决策权是集体的,而责任是个人的,那么都很难成为集体领导体制。在集体内部,个人决策权和责任不明确的结果会导致集体不负责任的局面。
  第二是领导层的长远利益观。为了避免强人政治时代所发生的个人专制问题,中国进行了一系列的制度创新,例如限任制(主要领导人两个任期)、年龄限制(到了规定的年龄退出领导岗位)和干部交流(即一个干部在一个地方任职不能超过规定的期限)等等。这些制度都非常有效。中国尽管是共产党一党执政,但能够有效避免了个人专制、实行领导层世代交替。不过,另一方面,这些新的制度安排也有负面的效应,那就是领导层比较强调的是眼前利益,简单地说就是自己任期和年龄之内的利益,而较少考虑长远的利益。
第三是执行问题。现在很多场合,并非没有高层决策,而是高层制定的政策推行不下去,就是人们所说的“政令不出中南海”。政策执行不下去的原因要不就是决策本身的问题,要不就是官僚机构的执行能力问题。

  慎防现有体制蜕化成个人专制
  第四是防止现在的体制再次蜕化成为个人专制的可能性。这个问题现在并不严重。现在人们所担心的是相反的东西,即内部制衡过多,产生不了权威。但历史经验告诉我们,体制的蜕化也是有可能的。中共历史上也有强调集体领导的时候,在一些历史时期里,也有集体领导的实践,但最终还是未能制度化而演变成为毛泽东的个人专制。这里当然有毛泽东作为政治强人这一重要因素,但更多的是因为制度因素。这一点,邓小平在世时就讲得很清楚,即制度决定人的行为。
  不难理解,就顶顶层设计来说,改革就是要克服这些现存体制所面临的问题。近来人们也在讨论如何找到切入可行的方法,来改进体制的运作。例如就高层集体领导体制,人们已经提出了是否减少政治局常委的人数,使得这个集体规模更小一些,责任更明确一些,效率更高一些。当然,也存在着其它可能的办法。
  但是,不管常委规模有多小,只要是一个集体,就会出现责任和效率问题。从一些国家的经验看,设立委员会制度也很有效。例如可以设立国家政治委员会、国家经济社会委员会和国家安全委员会等。这方面对中国来说并不难。现在已经有各种领导小组。但领导小组的制度化水平不够高,它们往往是针对一些特别问题的特别机制安排,并且反映的是个别领导人的个人需要,并不能反映整个体系的需要。可以在领导小组的基础上发展成为委员会。较之现在一个领导、一个板块的做法,委员会制度有其巨大的政治优势。第一,委员会制度在继续满足集体领导和党内民主的需要的同时使得高层权力相对集中,提高决策的效率。第二,委员会制度可以实现高制度水平的常态化和实体化。第三,委员在不同委员会交叉任职,这样使得各委员超越本板块的利益而具有整体利益观,同时也使得各委员之间具有协调功能,克服部门主义,提高政策执行能力。
  因为实行内部多元主义,顶顶层设计必须考虑到权力结构的平衡问题。现存的体制,在一些领域,权力过重,而在另一些领域,权力过轻,这导致了不平衡,产生了非常多的问题。例如,改革开放以来,实行经济和政治“两手抓”,也就是说权力大多配置在经济发展和政治稳定这两块,大部分权力都是存留在这两个领域。结果呢?中国是社会主义国家,社会建设应当放在首位,但这并没有反映到权力结构上。无论是法律还是其他制度方面,针对社会建设的权力小得可怜,制度建设很落后。在任何国家,权力结构上的既得利益不可避免,有了既得利益才能去追求自身的利益。问题在于在社会工作方面没有制度层面的既得利益,那么谁来追求社会利益呢?
也很显然,顶顶层设计避免不了顶层设计问题,也避免不了地方和社会的动力问题。道理很简单,顶顶层只是整体国家治理制度的一部分,因此要解决顶顶层设计问题也需要改革其他国家基本制度(顶层),例如全国人大和政协、党政关系、中央地方关系、政治任命和公务员分离制度等等。不改革这些,就解决不了顶顶层的决策执行问题,也解决不了如何保障顶顶层考虑体制的长远利益问题。同时,如果不改革国家和社会的关系问题,就很难解决顶层和顶顶层的改革动力问题,解决不了如何保障体制的开放性问题。所有这些方面如何进行制度性改革,还需要很多很深入的研究。

  作者是新加坡国立大学东亚所所长,文章仅代表个人观点
  
来源:联合早报