2012年8月29日星期三

李佐军:中国改革如何摆脱既得利益集团的羁绊



作者:李佐军,采访:崔克亮、袁国铭
  ——访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员李佐军

n         科学发展观的践履历经十年,为何面临“巨大挑战”?
n         特殊既得利益集团是如何形成的?
n         利益集团在多方面都形成掣肘
n         特殊既得利益集团对中国改革开放事业的良性发展有何危害?
一是形成了进一步改革的巨大阻力
二是损害了改革的声誉
三是威胁到社会的稳定
n         如何改革由特殊既得利益集团主导的利益格局?
n         如何打破政绩工程和土地财政的逻辑?
n         当下中国“顶顶层设计”和整体改革的可行途径




  ■本报记者 崔克亮 袁国铭


  当前,一个不可否认的事实是,既得利益集团导致中国改革陷入“转型陷阱”。既得利益集团为巩固并不断拓展自身的特殊利益,阻滞着中国以市场化、法治化为导向的良性改革,使中国改革大业遭受挫折。那么,中国改革将如何摆脱既得利益集团的羁绊?中国改革向何处去?


  带着这个“巨大”而沉重的问题,中国经济时报记者日前专访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员李佐军博士。


  科学发展观的践履历经十年,为何面临“巨大挑战”?


  中国经济时报:胡锦涛同志723在中央党校的讲话中讲到科学发展观面临着巨大挑战,我们认为,可能其中就有包括利益集团在内的各种抵制力量的挑战。您认为,科学发展观的践履历经10年,为何面临重重困难和挑战?


  李佐军:科学发展观之所以在实践中面临这些困难,我认为主要原因是,我国还没有建立起能够促进科学发展观落实的相应体制机制,没有形成践行科学发展观的内在动力。落实科学发展观最重要的体制机制是政府管理体制,政府转型是整个社会转型的先决条件,政府实践是整个社会实践的轴。而政府还没有按科学发展观的要求真正实现转型,当前政府改革遇到了许多障碍,障碍之一就是既得利益集团的阻碍。


  同时,科学发展观还需要落实到企业和个人。每个社会主体都应按照科学发展观去实践。这需要建立起一种机制,让每个社会主体在践行科学发展观的过程中获得一种内在动力。但目前这种内在机制还没有建立起来,造成科学发展观不能更好地落到实处。


  特殊既得利益集团是如何形成的?


  中国经济时报:特殊既得利益集团在政治、经济、社会等领域有何种表现?它是如何形成的?


  李佐军:谈到既得利益集团,首先必须弄清哪些是既得利益集团?一是政府权力部门;二是垄断行业,以及这些行业中的国有企业,如央企等;三是房地产、金融等投机部门;四是有一定权力的机关事业单位;五是一些与公权有过度密切关系的私人部门和机构,包括享受超国民待遇的外资企业;六是享有各种优惠和特权的开发区、试验区、新区、示范区等等。这些都是各种形式的既得利益主体。


  在经济上,既得利益集团凭借垄断特权获得超额垄断利润和特殊收益,譬如很多央企通过垄断地位获得超额垄断收益,还有些一些机构则通过一些倾斜政策支持获得超额垄断利润。在政治上,既得利益集团主要表现在其拥有一些超国民待遇的特权,责任与权力不对称,有权者未能承担应有的责任。


  有些既得利益集团是计划经济时期遗留下来的变种。计划经济的体制特征是中央集权,各种经济活动由经济计划管理部门实施。由于整个政府管理体制改革没有及时推进,部分计划管理部门以新的形式保留下来,仍然享有不少独特权力,成为典型的既得利益集团。


  有些新的既得利益集团是在改革开放过程中形成的过渡体制中产生的。由于中国改革不彻底,政治体制改革与经济体制改革不平衡,再加上改革过程中实行了“双轨制”,由此形成了一个比较扭曲的过渡型体制。在这种过渡型体制中衍生出一些新的既得利益集团。它们一方面掌握着传统体制的一些权力和资源,另一方面又利用市场化的经济手段,表面上看是进行市场交易,而实质上是进行权钱交易,“以权力搅买卖”,攫取巨额不当利益。


  有些私人部门,包括部分外企,也是一种既得利益集团。我国在改革开放之初制定了“让一部分地区和一部分人先富裕起来,然后带动其他人共同富裕”的政策,于是给一些区域、企业和个人赋予了倾斜性的优惠政策,这些政策也导致了此类既得利益集团的形成。它们当然不愿放弃既得利益,而且还要争取更多的优惠特权。


  一些投机主体则利用不健全的过渡体制也形成了自己的既得利益。在中国改革开放过程中,一方面旧的计划经济体制逐步退出了历史舞台,另一方面未能及时建立起新的现代法治市场经济体制,实际上形成了一种部分权贵控制市场的体制形态。这种扭曲性的体制有很多漏洞,一部分投机主体不一定掌握公权,但它们利用了过渡体制的缺陷,实现了自身的既得利益。


  中国经济时报:特殊既得利益集团反映在社会领域又呈现出何种形态?


  李佐军:这实际上涉及到公民社会建设中的权利配置和权利保障问题。现代社会的基本特征是权利在不同主体之间公平配置。不同主体之间的权利配置既包括政府与企业、政府与民众之间的权利配置,也包括不同政府部门、不同层级政府、不同企业、不同民众群体之间的权利配置。权利配置的基本原则是公平。但我国权利配置的实际情况是不同主体之间的权利配置是不公平的,由此导致国民分为不同的阶层,导致国民待遇差异很大。


  对企业和民众而言,主要权利有三种:一是产权或者说所有权;二是自由选择权,包括自主经营权、自由择业权、自由迁徙权等;三是平等交易权,即在社会经济生活中按照法律规则公正透明地进行平等交易的权力。


  只有解决好这三种权利的合理配置问题,才能真正建立起现代公民社会,建立起真正意义上的现代法治市场经济,建立起我经常提到的“中国特色人本社会主义”。市场经济可分为“人本市场经济”、“资本市场经济”和“权贵市场经济”三种基本形态,不论是“权贵市场经济”还是“资本市场经济”都有其不合理之处,只有发展“人本市场经济”才是正确的方向。建设“人本市场经济”的关键是解决好上述三种权利的公平、合理配置问题。只要将这个问题解决好了,其他问题就可迎刃而解,构建社会主义和谐社会也就不难了。


  利益集团在多方面都形成掣肘


  中国经济时报:利益集团已然是中国的现实,成为政策制定中实际存在的因素。从实证角度讨论,利益集团在诸如房地产调控、宏观政策、发展方式转变、国企改革、价格改革(如能源价格改革)、财税改革(如房产税、个税)、民营经济发展等方面都形成掣肘。您是怎么看待这些问题的?


  李佐军:在房地产中,最大的利益集团应该是各级地方政府。地方政府通过高房价获得了大量的财政收入(含土地财政)、GDP政绩、形象工程、政绩工程和寻租腐败机会。其次应是银行等金融机构,银行通过房地产贷款等手段,从高房价中获得了高额利润。当然房地产开发商,也属于既得利益集团,它们通过与政府公权的结合,从高房价中获得了超额利润。要想让房价回归到合理水平,就应该着力解决好这些既得利益集团的权利合理配置问题,否则很难实现预期目标。


  中国经济时报:在宏观政策方面的表现呢?


  李佐军:在宏观政策方面,利率的每次变动都是与利益集团相关的一次博弈。像银行、国企和地方政府投融资平台,都是扭曲利率的受益者,它们凭借强有力的话语权等,造成利率该降的时候没降,该升的时候没升,影响了市场经济的正常运行。


  出口和外汇储备方面的既得利益主体主要是政府和出口部门。由于我国已成为一个出口导向型经济体,很多地方、很多行业和企业都依赖于出口,GDP的增长也依赖于出口。于是,出口退税等政策就大行其道,催生了一些既得利益主体。由于这些利益主体的杯葛,造成了我国外汇储备的不合理增长,形成了基础货币增发的压力。


  税收政策涉及到不同利益集团之间利益的分配。当前,为了稳增长,必须主要依靠企业的发展,而企业发展依赖于企业减负,合理的税收政策应该是全面减税。但政府作为税收的最大既得利益主体,就不太愿意面对全面减税带来的财政收入减少。因此,税收政策要在不同利益主体之间博弈。房产税征收对于大量有房者而言就是一种损失,而政府则可能受益于它。


  土地政策也涉及到多种利益主体之间的权利博弈。土地政策从紧,会增加土地管理部门的权力,较多地保护农民的土地权益,但会损害地方政府的利益;反之,土地政策放松,则会减少土地管理部门的权力,损害农民的土地权益,但会增加地方政府的利益。


  总之,所有这些宏观政策的背后都有既得利益集团的身影,任何政策的变化都会影响相关利益集团的权力与利益。


  中国经济时报:在发展方式转变方面的表现?


  李佐军:转变我国经济发展方式要解决的最主要问题,就是减少政府投资,扩大消费。这必然触动投资主管部门的权力。对地方政府和基建部门来说,大投资意味着大资金,大资金意味着大收益,减少投资则会直接损害地方政府和基建部门的利益。


  调整产业结构也是转变我国经济发展方式的重要内容。调整产业结构就要淘汰落后产能。淘汰落后产能则会损害部分企业的利益,会遇到这些企业的阻碍。还有环境保护问题也是如此,要加强环境保护,治理污染,就会对那些产生污染的企业和项目主体带来利益损失。


  转变我国经济发展方式,就要发展新能源,优化能源结构,但发展新能源对于传统能源生产企业——例如“三桶油”等既得利益主体——就形成了威胁,因为一旦新能源获得推广,就必然压缩这类企业的生存空间,因此难免会形成障碍。


  中国经济时报:在国企改革上的表现?


  李佐军:国有企业本是计划经济时代的既得利益集团,在八九十年代的改革中,国有企业的比重逐步下降,权益有所减少。但新世纪以来,国有企业又获得了很多新的特权,地位不断上升,近年来“国进民退”有所加剧,国有企业特别是垄断行业的国有企业成为当下我国最主要的既得利益群体。当前国有企业改革的阻力不小,有的人将国有企业改革等同于私有化进行批判,其实私有化与国有企业改革不是一回事。


  中国经济时报:价格领域的表现?


  李佐军:像石油、电力、水资源等价格改革和煤电价格矛盾等一系列问题背后都是利益集团在博弈。石油、电力和水利部门凭借垄断地位成为既得利益主体,它们希望保持垄断定价地位。在这里,民众是一种特别的利益博弈主体。出于政治考量,为了保证社会稳定和谐,政府价格管理部门对水、电等资源定价偏低,实质是实行“价格福利制度”。这种制度严重扭曲了市场价格机制,使得资源的稀缺性未能得到体现,重要资源的价格没有反映出市场的供求关系,造成了资源配置的低效率和资源的极大浪费。


  政府价格管理部门也是一个重要的既得利益主体。在成熟的市场经济中,各种产品和生产要素的价格都由市场供求来决定,无需政府干预。而在我国现行的体制中,石油、电力、水资源等的价格是由政府价格管理部门来制定的。因此,价格管理部门凭借定价权成为一个重要的利益主体。


  特殊既得利益集团对中国改革开放事业的良性发展有何危害?


  中国经济时报:特殊既得利益集团对中国改革开放事业的良性发展有何危害?


  李佐军:由不公平制度而形成的特殊既得利益集团对中国改革开放事业的危害是巨大的,主要表现在:


  一是形成了进一步改革的巨大阻力。在进一步深化改革的过程中,我们面临与改革开放初期不同的最大困难,就是既得利益集团的阻碍。既得利益集团希望现有的过渡型体制继续运行,这样它们可以继续控制较多的权力、资源、话语权,保持较大的社会影响力。虽然它们人数并不多,但却是我国下一步改革面临的最大挑战之一。


  二是损害了改革的声誉。由于新的既得利益集团的产生,使得民众对市场化改革产生了质疑。许多人将近些年贫富差距拉大、腐败加重、既得利益集团不断膨胀的原因都归结到市场化改革上。实际上,很多问题的产生不是改革本身带来的,而是由改革不彻底、政治体制改革与经济体制改革不平衡带来的。同时,一些既得利益集团利用话语权故意混淆视听,让民众对改革产生误解,以便长期巩固自己的既得利益。


  三是威胁到社会的稳定。既得利益的存在意味着权力和财富分配的不公。财富分配不公必然会对社会中的弱势群体造成伤害,造成社会的不和谐,进而给社会稳定带来直接威胁。


  如何改革由特殊既得利益集团主导的利益格局?


  中国经济时报:特殊既得利益集团的危害如此之大,如何改革之?


  李佐军:实际上,改革都是围绕责权利配置展开的,因此,只有采取削权、减利、增责的方式才能逐渐削弱特殊利益集团。即削弱其既得权力,减少其利益,增加其社会责任,这样,才能使整个社会的权利配置相对合理。这是一个总的思路和方向。当然,针对不同的既得利益主体,改革的重点应该有所不同。


  政府改革的思路可以概括为:“减权、减机构、减人、减税费、增责任”,即转变政府职能,减少政府经济管理权力,增加政府提供公共产品和社会服务的责任,精简政府机构和人员。这是我国下一步改革的主要突破口。


  垄断行业国有企业改革的思路可以概括为:“限范围、削特权、增上交、加责任”。一是要限定国有企业的范围。国有企业应主要经营具有外部性的公共产品,即应该专注于公众需要而民营企业不愿意干的公共产品生产;在竞争性领域,应该逐步破除国有企业的垄断。二是去掉垄断行业中国企已获得的一些特权,包括行业进入的特权、垄断土地资源的特权、垄断信贷的特权、垄断定价的特权等。三是增加利润的上缴。国企资产是全民共有的,不能仅为国企内部的小利益集团所用,必须惠及全民。四是增加垄断行业中国企的社会责任。国企占有大量的国有资源,又有那么多的先天优势,就必须承担更多的社会责任。


  投机部门改革的思路可以概括为:“去土壤、加处罚、增公平竞争”。如房地产和资本市场是一个容易产生泡沫、投机比较盛行的领域,在这个领域也形成了许多特殊既得利益主体。一是要铲掉过度投机得以生存的土壤,加大投机的成本;二是要加大对过度投机行为的处罚力度,对一些从事过度投机行为的机构及其非法收入从重处罚;三是要按照公平竞争的理念,建立公平竞争的制度环境。


  对事业单位、园区、外企等既得利益集团的改革,重点应该是加快推进政企分开、政事分开,减少优惠特权。这类主体往往与公权力相结合,政企不分,政事不分,利用公权获得超额垄断利润。如很多园区就是政企合一:一方面享有政府公权,另一方面进行企业化运作,即当裁判员,又当运动员。许多外企则获得了过多的优惠特权。因此,必须去掉它们的这些特权。
 回顾历史,改革开放初期推行“让一部分人和一部分地区先富起来”的改革战略,是为了打破计划经济的铁板一块,具有一定的时代意义。但是,随着改革开放的继续深化,如果仍然允许一部分地区、一部分企业、一部分人享受过多的特权和优惠政策,我认为这不符合改革开放的初衷,不符合社会主义的公平原则,不符合现代法治市场经济的要求,也有悖于WTO的基本原则。直到目前,还存在不断给一些企业、一些地区特权和优惠政策支持的情况。我认为,将来的改革方向应该是让每个企业、每个地区、每个人都能公平地展开竞争。


  如何打破政绩工程和土地财政的逻辑?


  中国经济时报:近年来发生的一些群体性事件,暴露出了地方治理困局,也凸显了一些利益集团(如连结在政绩工程和土地财政等链条上的利益群体)对和谐社会建设的巨大戕害。如何打破政绩工程和土地财政的逻辑,使得公共服务和社会公正成为地方治理遵循的基本逻辑和价值取向?


  李佐军:对如何打破这个逻辑,我提出下面的建议。


  第一,通过政府改革,即做好我前面讲到的“四减一增”(“减权、减机构、减人、减税费、增责任”),使政府真正成为有限政府、高效政府、清廉政府。


  第二,合理划分中央政府与地方政府的财权与事权。地方政府之所以热衷于政绩工程、土地财政和地方基建,一个很重要的原因是地方政府财权与事权不对称,事权较多,财权不够(中央上收的财权太多),导致很多扭曲行为的产生。


  第三,改革对地方政府的考核体系。以往的政绩考核注重GDP、工业增加值、财政收入,今后应该重点转向社会民生、资源环境等,注重民生、效益、效率指标。还有一个谁来考核政府的问题。上下互相考核可能更为全面一些。更要让民众考核政府,可以促使政府尊重民意,改善政府在公众中的形象。


  第四,必须尽快启动政治体制改革。在地方自治领域应逐步试点。


  第五,强化公民社会建设。频频发生的群体性事件实际上反映了我国公民社会建设的滞后,民众应有的公民权利未能得到保障。公权过盛,民权太弱。所以要限制公权,保障民权。


  第六,充分发挥媒体的舆论监督作用。进入21世纪后,媒体无论是形式还是数量都有较大发展,但在很多方面(譬如内容)仍然存在很多缺陷。群体性事件发生时,地方政府如果不是急于封锁舆论,而是及时透明地公开信息,相信大多数事件可以很快化解。


  当下中国“顶顶层设计”和整体改革的可行途径


  中国经济时报:在某种程度上,能否抵制并消除特殊既得利益集团的负能量,发挥社会共同体的正能量,关乎中国改革开放的成败,也是对中国共产党及其所领导的中国特色社会主义事业能否顺利前行的重大考验。您认为,中央决策层应该拿出何种理论和实践勇气才能经受住这一重大考验?换言之,当下中国政治、经济、社会、文化体制改革的可行途径何在?


  李佐军:第一,进一步解放思想。应学习改革开放之初的做法,像当年开展“实践是检验真理的唯一标准”大讨论那样,围绕改革目标、方向、路径、步骤等开展大讨论。凝聚共识,减少分歧,为下一步改革奠定良好的思想基础。


  第二,希望各级政府能站在党和国家命运抉择的高度,根据公平公正的原则,下决心对当下的既得利益集团进行改革。今后的改革再也不能绕开这个问题了。


  第三,重视改革机构的设置,强化“顶顶层设计”。建议专门成立一个层次很高的体制改革委员会,全面主导政治、经济、文化、社会等各方面改革的方向与政策。


  第四,制定全方位改革的具体规划。就像制定经济社会发展规划一样,制定各个层次的改革规划,通过规划明确改革的指导思想、基本原则、发展目标、主要路径、具体措施和行动步骤。而且,关于改革的这些规划必须要落到实处。目前,可能需要对一些不利于改革的法律和章程条款进行修改,为改革的大力推进扫清制度障碍。


  第五,找准改革的突破口。随着改革的不断深入,改革的任务更重,改革的领域更宽,改革的复杂程度更高,因此,必须找准突破口,逐个改革。我认为突破口主要有两个:一是政府改革,二是垄断行业及其国企改革,因为所有的改革都无法绕过这两方面的改革。


  第六,开展改革“新试点”工作。“新试点”不同于以往在不触动既得利益集团前提下进行的试点,而是力图打破垄断、进行良性竞争。改革“新试点”旨在消除特权,而不是像有些地方政府那样,打着改革试点的旗号,实则以获得更多特权和政策倾斜为鹄的。后者只能称为“伪改革”。


  中国的未来系于改革,不改革没有出路,改革则前途光明。新一轮改革面临与以往不同的新形势,需要涉“深水区”,需要魄力和勇气,需要有新思路,需要“转变改革方式”,需要推进以“人本改革”为特征的“科学改革”。


来源: 中国经济时报

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