2012年8月29日星期三

徐凯等:劳教废立之间




作者:徐凯、秦夕雅、张有义

  随着湖南永州上访者唐慧被劳教事件的发酵,劳动教养制度再次成为众矢之的。民众、媒体、学者、人大代表甚至官员,纷纷加入了要求改革或者废除这一制度的阵营。
  这不是第一波反对劳教制度的浪潮。自2003年收容遣送制度被废除后,意欲取代劳教制度的立法——《违法行为矫治法(草案)》(下称矫治法草案)被连续列入第十届和第十一届全国人大立法计划。在此期间召开的每次“两会”,均有多名全国人大代表提出相关议案,仅重庆大学法学院院长陈忠林一人,就连续九年提案改革这一制度。
  但已列入立法计划的法律草案,在实际审议中却未见踪影。
  十年来,反对声或高或低,从未消失,但劳教制度岿然不动。“全国人大法工委曾经召集公检法司多家开会讨论矫治法草案,以取代劳教制度,每次都是公安部门一家反对,最终不了了之。”司法部研究室主任王公义透露。
  矫治法草案的主旨是,将现行劳教的决定权交予法院,以实现劳教制度的司法化。而这条,往往被公安部门以“维护社会治安和稳定需要”为由而反对。
  劳动教养制度为中国独有,是一种长时间剥夺人身自由,并实施强制性教育改造的行政措施,对象是违法但够不上刑事处罚的人员。中国社科院研究员于建嵘认为,现行劳教制度已从最初的一种政治斗争工具,转变为维稳手段,轻微违法的进城务工者、上访者、有异议者等,都成为劳动教养的适用对象。
经过十年来的公开讨论,作为一种不经审判而长期剥夺公民人身自由的制度,劳教制度“违宪、违法”是社会共识,改革已到临界点。或改或废,均可讨论,但不能接受的是,维持原状,原地踏步。

  立法挫折
  相比劳教制度,讨论中的违法行为矫治制度的性质、决定程序和执行方法,都更加合理、合法
  作为第十届和第十一届全国人大代表,陈忠林记得,2004年在要求改革或者废除劳动教养制度的议案上签字的全国人大代表即达到420名,超过全部人数的十分之一。此前一年,广州“孙志刚事件”直接导致收容遣送制度被废止,也促使全国人大代表们立意改革负面影响更大的劳教制度。
  20052月,第十届全国人大常委会宣布,用以取代劳教制度的《违法行为矫治法》已列入当年立法计划。该法由全国人大法工委起草,计划于当年4月上会审议。
  当时曾参与讨论的王公义介绍,相比劳教制度,讨论中的违法行为矫治制度的性质、决定程序和执行方法,都更加合理、合法。
  首先,决定程序准司法化。针对劳教审批权由公安机关一家掌握,缺乏有效监督和制约的问题,矫治法草案增加了被劳教人员的申辩权。被公安机关决定劳教的人员,如果对决定不服可以申辩,可以到法院申诉,由法院裁决劳教决定是否有效。同时,该草案还规定,当事人可以请律师来辩护,还可以申请听证。
  其次,期限缩短。矫治时间被限制为半年到一年半,最长不超过一年半。而劳教时间最长可达四年。
  执行方式,则转变为半开放。王公义说,按照当时的矫治法草案,管理违法行为矫治的场所,是半开放和开放式的。半开放,是指在矫治场所内部开放,对外不开放。矫治对象在场所内可以自由活动,但不能离开。开放式,则是指矫治对象周末可以回家,平时也可以请假回家。
  “一旦改革后,所有的违法行为矫治场所都将没有铁窗、铁门,实行人性化的管理。”王公义介绍,司法部在此之前已经开始在一些省、市劳教所拆除铁门、铁窗,“今后的劳教所都要学校化”。
  中国政法大学副校长马怀德也提及,矫治法草案将其矫治对象严格限制在法定范围内,避免出现随意扩大劳动教养适用范围的不当现象。
  最初的几次会议后,王公义等立法者感受到了阻力:“这部法律最重要的是将劳教制度的决定权交给法院,这样一来,公安部门不同意。他们的意见是,可以给,但是如果社会治安乱了、出现问题,到时不要找我。”草案搁置了。20054月,《违法行为矫治法》未能如约上会审议。
  同样的情节,在2010年重演。
  2010310,全国人大常委会法工委副主任李飞在新闻发布会上表示,《违法行为教育矫治法》的起草工作开展了几年,也列入了当年的立法工作计划。该法是对劳动教养制度的改革和规范,在总结了实践经验之后,按照中国加入的有关国际公约、结合实际情况制定的一部法律,还在起草和修改的过程中。“进度会加快,也列入了我国司法改革的日程中去。”李飞说。
但原定在这年4月上会的计划最终没有实现。据参与当时立法讨论的马怀德透露,公安部曾专门开会邀请了六七名专家,与会的大多数公安系统人士其实也认同应有所调整和变化。

  司法“鸡肋”
  作为劳教制度的执行者,司法部门和其辖下的劳教所对这一制度存在的问题,体会颇深
  北京大学法学院教授姜明安对《财经》记者说,《违法行为矫治法》被搁置的原因很多。尤其是目前群体性事件多发,如果废除劳教制度,主管部门自然担心对“维稳”不利。劳动教养程序上比较“快”,实践中,县级公安机关就可以自行决定。
  姜明安介绍,最早提出的立法形式是《劳动教养法》,试图用法律重塑劳教制度,但这个法律经过讨论后没有启动;当时也有刑法学者提出可借鉴国外《保安法》,但没有动静;此外,制定《行政处罚法》时,也曾考虑将劳教作为一种行政处罚方式纳入,但是劳教太复杂,纳入并不适合,因此最终也未实现。
  作为劳教制度的执行者,司法部门和其辖下的劳教所对这一制度存在的问题,体会颇深。于建嵘不久前给国内部分劳教所所长做讲座时说,“当着他们的面,我就批判劳教制度。他们听了还给我鼓掌,说这个东西就是要废除。”
  今年812日,于建嵘收到一封自称“年轻的劳教警察”的信件,其中写道:“上个月,我们劳教所新收容了一名岁数很大的劳教人员,该学员身体情况不好,不符合收容的体检标准,但是由于连年上访,地方政府压力很大,然后他们通过各种渠道给我们劳教所施加压力,最后还是被收容。”
  调研过很多劳教所的王公义说,劳教所会对所有劳教人员审查一遍,发现不合理案件时,只能告知检察院行使监督权,由检察院通知公安,但公安很少撤销案件。
  劳教所在减免劳教人员劳教期限上有一定权力,一般实行百分制,对于表现比较好的劳教人员,每年会有1个-2个月的减免。
  河北省一位劳教所官员告诉《财经》记者,按照《警察法》,不管是公安、监狱警察还是劳教所警察,都是“人民警察”,工资待遇都是按照公务员开列。该官员说,“我们很多人不反对撤销劳教制度,撤销,我们的饭碗也丢不了。”
  狱警和劳教所警察等俗称司法警察,但实际上在法律上并没有这样的分类,除臂章、制服有差异外,司法警察和公安警察一样是“警察”,两者的证件分别由司法部和公安部颁发。
  劳教所人员、编制和工资都不归公安管理,在特殊津贴方面略少于公安。王公义透露,目前被劳教人员共约6万人(另有戒毒人员20多万),劳教所干警亦有6万-7万人。许多地方劳教人员少,财政拨款和合同收入也相应较少。
上述河北劳教所官员透露,其所在劳教所收入之一是进行来料加工,比如衣服、雨衣、鞋帽加工,也有一些食品加工。每个大队都有加工指标,从数万元到十多万元不等,与被劳教人数相关。这些收入所里按一定比例返还,返还费用主要用于劳教人员的工资,以及贴补管教干部的加班费。

  劳教“大箩筐”
  在全国劳教人员中,惯偷等惯犯比例最大,约占30%,卖淫嫖娼排第二,再次是寻衅滋事、打架斗殴,这三种类型占大多数
  这位劳教所官员介绍,以其所在劳教所为例,劳教人员的构成比例中,盗窃和寻衅滋事最多,非法传销次之,再次是上访。但按照管理的难易程度来说:上访的最难管。
  在河北省成立了戒毒劳教所和女子劳教所之后,戒毒人员、卖淫人员以及女子寻衅滋事者都被专门看押。其中女子劳教所中,70%以上人员是卖淫女。
  据王公义透露,在全国劳教人员中,惯偷等惯犯比例最大,约占30%,卖淫嫖娼排第二,再次是寻衅滋事、打架斗殴,这三种类型占大多数。
  随着社会形势的变化,劳教人员的结构一直在发生变化。
  最早的劳教人员,主要是“不够刑事处罚的反党、反革命分子”,这是配合当时的“三反”“五反”“反右”等政治运动。195781,全国人大常委会第78次会议批准了《国务院关于劳动教养问题的决定》(下称《决定》),正式确立了劳教制度。在此之前的1955年,劳教场所已经被建立起来。
  值得注意的是,根据《决定》,劳动教养既是强制性教育改造措施,也是一种安置就业办法。在当时,劳教人员按照其劳动成果获得工资。目前,劳教所的劳教人员也有工资,各地多少有别,一般较低。上述河北劳教所劳教人员月工资在20-30元,在重庆涪陵劳教戒毒所,只有8元。
  王公义说,文化大革命期间,全国劳教人员数量最少,仅剩5000多人,基本处于停顿状态。
  197911月,第五届全国人大常委会批准国务院发布的《关于劳动教养的补充规定》(下称《补充规定》),这是关于劳动教养制度的第二个法律文件。
  《补充规定》确立了劳动教养委员会制度:省、自治区、直辖市和大中城市政府成立劳动教养管理委员会,由民政、公安、劳动部门的负责人组成,领导和管理劳动教养的工作。规定还确定了劳动教养的期限:一般为一年至三年,必要时延长一年。
  1980年,国务院将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养,将原来被采取这两项措施的部分轻微违法犯罪的人和流窜作案嫌疑分子也纳入劳动教养制度。
  随着改革开放的深入,卖淫嫖娼、赌博等行为增多,而公安部门对此的处理,以内部文件的方式纳入劳动教养的范围,扩大了劳教对象。
  19821月,国务院转发公安部制订的《劳动教养试行办法》(下称《试行办法》),将劳教人员范围从城市扩大到农村,并规定了“罪行轻微,不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子”“有流氓、卖淫、盗窃诈骗等违法犯罪行为,屡教不改,不够刑事处分的”等六种劳教人员。
  姜明安认为,1982年《试行办法》发布时的社会状况与现在有很多区别,上述范围后来演变成“大箩筐”,许多不适宜的东西也往里装。
  2005913,公安部发布《关于进一步加强和改进劳动教养审批工作的实施意见》,将赌博、淫秽物品相关行为纳入劳教调整范围。同时,为回应当时改革劳动教养的呼声,该意见同时规定:律师可以代理劳动教养案件,全面实行聆询(劳动教养委员会当面听取拟被劳教人员意见的制度),并将最高刑期从四年缩短为两年。
2009年,中央政法委《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》,正式将违法闹访者纳入劳教对象。

  合法性缺失
  有关劳教制度的两个法律文件虽然经过全国人大常委会批准,但从立法程序和内容来看,并不符合法律的实质和形式要件
  对劳教制度而言,缺乏合法性基础一直是其软肋。
  王公义认为,有关劳教制度的两个法律文件诞生于1957年和1979年,虽然经过全国人大常委会批准,但从立法程序和内容来看,并不符合法律的实质和形式要件。而目前作为劳教主要依据的《试行办法》,是国务院转发的公安部文件,只能视为部门规章。
  陈忠林认为,《试行办法》取消了劳动教养的“就业安置”性质,并不再以“生活无出路”或“屡教不改”为必备条件,这改变了劳动教养的性质,使其丧失了原有的法律依据,造成劳动教养制度与宪法、法律以及有关国际人权公约的冲突。
  《宪法》第37条规定,“公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。”
  同时,中国政府签署但未经全国人大批准的联合国《公民权利与政治权利国际公约》第9条规定:“人人有权享有人身自由和安全,任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由”;“任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人,有资格向法庭提起诉讼,以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以纠正”。
  而劳动教养是未经审判、未经正当程序限制公民人身自由的制度,与上述规定直接冲突。
  其次,实际运行中,劳动教养审批由公安机关而非劳动教养委员会负责,大部分经由市级公安机关的法制处作出处理决定、相关领导签字即可。“比如对于上访人员,已经被决定劳教了,或者在劳教所待了一段时间,突然就被放了。”上述河北省劳教所官员说,劳教制度的程序比较灵活,或者说长官意志体现明显。
  20024月,公安部颁布的《公安机关办理劳动教养案件规定》开始实施,正式将劳动教养的决定主体纳入公安系统。其第二条称:“各省、自治区、直辖市公安厅(局)、新疆生产建设兵团公安局和地、地级市、州、盟公安局(处)设立劳动教养审批委员会,作为同级劳动教养管理委员会的审批机构,依照有关法律、行政法规和本规定审批劳动教养案件,并以劳动教养管理委员会的名义作出是否劳动教养的决定。劳动教养审批委员会的日常工作由本级公安机关法制部门承担。”
  同时,这部规章确立了公安部门的应诉资格:“被劳动教养人员因不服劳动教养决定提起行政诉讼的,公安机关应当以同级劳动教养管理委员会的名义依法参加诉讼。”
  北京大学法学院教授湛中乐认为,劳教管理委员会名不副实,由公安机关主导,有提高工作效率的考虑,但也失去了监督,劳教管理机关在行使审批权时前期不公开不透明,到后期即便公开也缺乏严格的程序,陈述权、申辩权、听证权、请律师介入等权利没有得到足够尊重。
“劳动教养的对象从诞生之日起就在不断发生变化,由小变大,由窄变宽,在实际操作中容易出现失范问题。”湛中乐说。

 废立之间
  针对劳动教养制度,法学界基本分为两派观点:一派力主废除,一派主张改革
  在于建嵘看来,改革劳教制度面临的阻力之一,是地方政府认为这个制度好用,是“地方维稳”需要。“首先要搞清楚什么叫稳?稳是要维持法律秩序的稳定性,劳教是维稳还是破坏呢?”于建嵘说。
  中国政法大学法学院副院长何兵认为,地方政府要转变思路,不能认为“把人关起来就稳定了”。
  针对劳动教养制度,法学界基本分为两派观点:一派力主废除,一派主张改革。
  于建嵘是主废派之一。他认为,劳教制度本质上是一种司法程序外的社会控制手段,被行政权用来单方面、高效率地剥夺公民人身自由,是公权力对公民权利的侵犯。劳动教养与国家初建时的政治生态和社会治理理念是一致的,但现在违宪、违法,违反法治精神。“只有废止才能明确表示执政者‘依法治国’的决心。”
  于建嵘还认为,劳教制度没有存在的必要。现行刑事处罚制度本身就包含了管制、拘役等轻微惩罚,《治安处罚法》则可惩处轻微违法行为,没有必要将劳教制度改造成轻罪制度、独立于刑罚与行政处罚之外的处罚制度、保安处分化等,也没有必要为其建立一套独立的审批程序并成立独立的审批机构。即使确实希望建立轻罪制度等,也可以另起炉灶。
  不过,还有不少学者支持通过立法方式进行改革,改革的核心问题即赋予这一制度合法性基础。
  王公义主张,应由全国人大正式通过实施《违法行为教育矫治法》,但其矫治时间应与《刑法》相衔接,以不超过半年为界。同时,将劳教决定司法化,在人民法院建立轻罪法庭,专门处理劳教决定,以简易方式独任法官决定,不得上诉,以改变目前公安机关行政决定的格局。
  姜明安认为劳教制度出路有三:
  其一,要通过法律途径来重新明确确立劳教的标准、条件和范围;
  其二,必须明确劳教判决的法律程序。应遵循正当法律程序,即说明理由、听取申辩和职能分离以及公开、公正的程序。应设立有相对独立性的裁决机构;裁决应实行听证制度,听证原则上公开,允许相对人与调查、指控机构辩论;相对人在听证中所作的申辩,裁决机构认为有理的应予采纳;
  其三,完善劳教对象的救济途径。在裁决阶段,对裁决不服,可以申请复议或提起诉讼;在实施劳教或矫治阶段,对劳教措施、方式,实施的惩戒行为不服,同样应该可以申请复议或提起诉讼。
  在姜明安看来,最好能将之纳入《刑法》,这样的保障最为有力。决定劳教应经过辩论和两审终审。如果不能,可以简化过程,由公安机关经过听证程序外加法院简单的一审程序。但必须要经过法律,也不能走复杂程序。
  “劳教制度实行这么多年,造成太多问题,到了需要根本性改变的时候了。”姜明安说。
司法体制改革是指将公检法司几家重新分权,但是谁愿意放权呢?