2012年2月28日星期二

孙立平:走出转型陷阱


来源:经济观察报
市场经济、民主政治、法治社会,不是某些国家和地区所特有,是人类历史已经证明的迄今为止最好的制度框架,其中所体现的价值,绝不是某些地区或国家专有的价值,而是人类共同的价值追求,是人类的核心价值。对于这些价值的拒绝,不仅会使这个国家在国际上处于尴尬的困境,而且会恶化自己的经济社会生活。实际上,对于世界主流文明的拒绝,恰恰是我们陷入转型陷阱的重要原因。在今天,对于世界主流文明的拒绝,会成为维护既得利益格局的手段。

在今天这样一个时代,中国最需要的是一种勇气,一种能够正视既得利益格局,冲破既得利益格局,打破转型陷阱的逻辑,走出目前僵局与困境的勇气。智慧是重要的,但在今天的中国,勇气和魄力显然要比智慧更为重要。改革陷入困境,不仅仅是由于既得利益集团对改革的阻力,更重要的是由于在转型陷阱中既得利益集团败坏了改革的名声,使得改革在民众中失去了基础。在这种情况下,重新凝聚改革共识是很困难的。即使是顶层设计的改革,如果没有真正的社会基础也是很难推进和实施的。能够重新凝聚改革共识的,就是将推进公平正义作为改革的基本价值,作为改革的基本目标
 

  中等收入陷阱还是转型陷阱?
  对于中国目前所面对的困境,现在流行的有两种解释:一种是从发展角度提出的解释,即所谓“中等收入陷阱”;另一种是从改革或制度角度提出的解释,即认为是改革处于停滞甚或倒退状态。
  所谓“中等收入陷阱”的概念,是世界银行在2007年的一份报告中首先提出来的。其实,此前也有类似的表述,比如拉美化或拉美陷阱等,其实所指的就是这个问题。这样的现象是存在的。历史经验证明,不少新兴市场国家人均GDP突破1000美元的“贫困陷阱”之后,很快就会奔向人均GDP 1000美元至3000美元的“起飞阶段”。但是,人均GDP3000美元附近时,快速发展中积聚的矛盾将集中爆发,经济长期停滞不前,贫富分化严重,腐败多发,陷入所谓的“中等收入陷阱”。更具体地说,从全球范围来看,“二战”以后只有少数国家和地区,如日本、韩国、新加坡,顺利跨越这道坎,成为所谓发达国家。而另外的一些国家,如巴西、阿根廷、墨西哥、智利、菲律宾和马来西亚等国,在上世纪70年代均进入了中等收入国家行列。但是直到2007年,这些国家仍然挣扎在人均GDP 3000美元至5000美元的“发展阶段”,并没有成为发达国家。
  现在人们担心的是,在中国已经进入中等收入阶段之后,会不会陷入这种所谓的中等收入陷阱?这里我们可以非常明确地回答,我们现在最需要警惕的既不是中等收入陷阱(Mid-dle Income Trap),也不是简单的改革停滞或倒退,尽管这两个问题也是存在而且需要加以关注的,我们现在真正需要警惕的是另一种可能性,即陷入转型陷阱(Transition Trap)
  转型陷阱指的是,在改革和转型过程中形成的既得利益格局阻止进一步变革的过程,要求维持现状,希望将某些具有过渡性特征的体制因素定型化,形成最有利于其利益最大化的“混合型体制”,并由此导致经济社会发展的畸形化和经济社会问题的不断积累。中等收入陷阱的突出表现是原有支撑经济发展的有利因素耗尽而形成的经济停滞,而转型陷阱的主要表现则是经济与社会发展的畸形化。
  提出转型陷阱的概念,对于我们认识和澄清当今中国面临的一系列重大问题有着重要意义。
  转型陷阱概念提醒我们的是,我们现在所处的状态既不是改革处于胶着状态,也不是改革受挫,也不是改革处于停滞状态,甚至也不是向旧体制倒退,而是将转型中某一特殊“过渡形态”定型化,形成以维护既得利益为主要目标的混合型体制。现在中国问题的关键是要打破转型陷阱的逻辑,在公平正义的基础上重新凝聚改革共识,坚定不移地走向现代主流文明。
  回首过去,改革和社会转型既是中国过去30年社会变革的主线,也是过去30年经济和社会发展的最主要的动力源泉。然而,过去我们看这个转型过程的时候,往往有一个基本的假设,即这个过程有一个起点即计划经济或权力支配一切的体制,还有一个终点就是市场经济以及民主和法治,转型的过程就是从起点到终点的转变过程。但在这个时候,人们往往忽略了一种可能性,即在转型的过程中会形成一种由改革或转型过程本身造就的既得利益集团,到了一定的时候,这个既得利益集团会阻止进一步变革过程的发生;在转型中形成的那些“过渡性制度因素”,也会在其主导下,随时可能定型化。这就如同在一个烂尾的大楼中,修建大楼的人们将其简单装修一下,搭灶做饭,娶妻生子,也俨然成为一片天地,成为一种格局一样。
  在体制的意义上,转型陷阱并非仅仅是体制变革陷于停滞或倒退,而是将一种过渡形态的体制因素定型为一种相对稳定的制度;在发展的意义上,转型陷阱导致的并不是简单地陷入经济放缓或停滞,而是陷入经济社会发展的畸形化。在现实中,我们已经可以发现种种值得警惕的迹象:尽管经济在惯性的推动之下仍处于高速增长的过程中,甚至具有经济大跃进的表象,但这种发展已经越来越畸形化,并开始显露出明显的疲态,步履越来越沉重;作为30多年发展动力源泉的体制变革基本止步不前,甚至出现某种回归的迹象,一些“过渡性的现象”正在固化;最有利于短期快速发展的资源和优势已经基本耗尽,而大跃进式发展导致的副作用则在不断显现,社会生活中的张力越来越大;社会的活力和生机在不断丧失,发展与改革中形成的既得利益集团将维持现状作为优先选项。
对于一个正处于社会转型过程中的国家来说,特别需要警惕的就是这种转型陷阱。尤其是在一个以渐进式改革实现社会转型的国家中,陷入转型陷阱的可能性会大大增加。因为在渐进式改革中,使转型过程停滞并定型化的机会太多,既得利益集团从容形成的条件更为有利。过去,我们过多地强调了渐进式改革的优势,现在看,渐进式改革陷入转型陷阱的危险性更大。

  转型陷阱是如何形成的?
  那么,这种转型陷阱是如何形成的?概括地说,转型陷阱形成的原因,在社会结构的意义上是转型过程中形成的既得利益集团对陷阱的建构与维护;从制度的角度说,则是由路径依赖形成的路径锁闭。在改革和转型的不同阶段,这两个因素互动的模式是不一样的。
  一般地说,大规模的社会变革总会涉及到两个相关的过程,一个是体制或制度的变革,也就是一套有关经济社会生活规则的改变。在中国的具体情况下,这主要体现为破除计划经济体制、形成市场经济体制的过程。二是社会力量构成的变化,在社会学中主要指的就是分层结构及利益群体结构的变化。但在社会变革的不同阶段,这两个过程之间的关系是不一样的,而这种关系的变化又反过来会对变革或转型的过程产生重要的影响。概括地说,在80年代的改革过程中,是体制的变革推动着社会结构的转型,即新的社会力量的形成以及构成新的组合关系。在整个90年代,在体制的变革仍在继续进行的同时,新形成的社会力量及其组合关系已经开始逐步定型下来了。正是从这个时候开始,定型下来的力量左右体制变革,一种扭曲改革的机制已经形成。
  转型陷阱中既得利益格局的形成,取决于一种貌似“过渡中形态”而实际上则是不断在定型下来的体制。在这里,我们将其称之为“定型化的过渡体制”。这种定型化的过渡体制的形成,一方面是由于既得利益集团的努力,另一方面也是由于渐进式改革中形成的新体制本身的缺陷。这种逐步定型下来的体制以权力与市场因素的奇异结合为特征。恰恰是权力与市场的这种奇异结合,赋予了既得利益群体攫取社会财富的机会。在这个群体崛起的过程中,这些过程起到了重要的作用:“官倒”、国企改制、矿产资源开发、土地开发、房地产热、企业上市融资等。而在这个过程中,往往是权力与市场手段的交替使用甚至结合使用,在权力手段方便的时候使用权力手段,在市场手段方便的时候使用市场手段。在更多的情况下,则是两者结合起来加以使用。
  正是这种权力因素与市场因素的奇异结合,使得这个既得利益集团迅速地获得了社会中的资源与机会,支配了土地、矿产、金融资源,涉及遍布全国的基础设施、城市开发、公共工程、农村水利的建设以及能源、电力、通信、制造等重要行业,并由此获取大量的财富。
  市场经济的实质是政治行政权力与经济的分离。上个世纪80年代的改革大体体现了这个方向。由此,一个经济型社会替代了政治型社会,国家对资源和机会的垄断和控制有所弱化,自由流动资源和自由活动空间开始出现,相对独立的社会似乎开始发育。正是这个过程,赋予了中国社会以活力,并使得中国社会一度出现了多元化的趋势,不同社会力量出现了较为均衡的发展。但这个过程非常短暂,大约只有10年的时间。1990年代初,这个过程基本结束。随着中央地方分税制建立、国有企业治理结构调整,银行、资本市场领域金融改革等措施,国家对市场的控制能力进一步加强,资源重新走向集聚。
  进入21世纪,一种建立在权力与市场因素相结合基础之上的新体制逐步定型。这个新体制的基本特征是权力和市场结盟,在行政能力继续强化的前提下,把市场体制打碎为市场因素,通过权力重组市场因素,实现对资源的高度垄断。这个新体制是以总体性权力与市场经济的结合为特征的。就此而言,所谓中国模式就是在这样的体制中派生出的发展模式。
  如果具体分析一下,在这种权力与市场相结合的体制中,权力对市场的控制具有如下几个重要的机制。(1)金融控制。在改革开放初期,中国复建了股票市场,30年来逐渐完善了资本市场体系。先后建立了证监会、保监会、银监会等金融监管机构。这些金融机构,配合银行体系,以及国地分开的基本财税制度,形成了一个以中央政府为主,地方政府辅,行政层次分明,国内外区别对待的金融网络。在地方层次上,政府能够轻易地干涉金融机构的信贷决定,地方政府甚至根据自己的利益和需要直接任命和推荐银行的管理层。(2)公司治理结构控制。随着1994年公司法的颁布,政府寻求以西方公司治理的经验和模式来治理和设立组织化标准。但是,行政权力并没有放松对公司的控制和监督。国有企业的领导层是由政府任命的,公司董事会成员多有党员身份和从政经历,一些外资企业、非国有的中小企业也先后成立党员小组或者党委。(3)市场控制。在对市场采取控制的具体机制方面,权力通过两种途径或者手段加强了对市场的控制。一种是区分要素市场、商品市场、资本市场,在市场细分的基础上对不同类型的市场采取了不同的控制策略;另一种是强化市场所嵌入的社会环境。(4)经营环境控制。例如,企业创办所需要的各种证件制度;在企业经营过程中的各种审批、监管和评审环节;建立企业社会责任,完成各种政府硬性指标,在招商引资过程中具体条件的协商,以及当地的治安环境和企业生产安全等等都需要权力参与其中。
  由权力和市场因素混合在一起形成的新体制,给人们认识这个现象增加了难度。因为在过去许多年中,人们一直把权力和市场看成是两个截然对立的东西,是形成两种制度的根本不同的基础,两者之间的关系是此消彼长的。这种由权力和市场混合而形成的新体制,不但使许多理论遇到了挑战,而且意味着很多理论背后的假设要发生变化。目前中国思想界中左和右争论中的混乱,在很大程度上与这个因素有关。
改革陷阱的实质,是将仿佛完全对立的新体制因素和旧体制因素、“前进”和“倒退”组装成一个有利于既得利益最大化过程的不同环节。在这种情况下,我们可以把“左”理解为对这个混合型体制中“市场”或“资本”因素的警惕,将“右”理解为对这个混合型体制中“权力”因素的警惕。反过来说,也可以理解为,“左”是在为这种体制中的“权力”因素进行呼唤,而“右”是在为这种体制中的“市场或资本”因素进行呼唤。在打破转型陷阱逻辑之前,无论哪种呼唤都有可能被既得利益集团借用为完善最有利于利益最大化的混合型体制的手段。

  如何走出转型陷阱?
  在这里将转型陷阱作为解释当前中国所出困境的概念框架提出来的另外一层重要含义,是可以使我们更深切地认识到走出这种困境的困难性。这种困难性不仅在于要维护现状的既得利益集团拥有大量资源,同时也在于这种既得利益绑架了社会与历史进程,窒息了社会变革的动力。
  走出转型陷阱的关键,是形成打破转型陷阱的力量,打破转型陷阱的逻辑。走出转型陷阱的可能性只有如下几种:一是由超越型政府实施的改革顶层设计并有相应的力量推动这个进程;二是利用现有可能的因素推动社会力量的发育,使社会力量成为打破现状的动力;三是在矛盾和危机推动下的被动改变,但这要取决于既得利益集团的自省和觉悟。但不管在哪一种情况下,如下的几个问题都是不可回避而且必须加以解决的。
  首先是,汇入世界主流文明的方向不能动摇。在考虑我们与世界关系的时候,确实有一些新的变数是不容忽视的。近些年来整个世界格局在发生明显变化,西方世界自身的问题在暴露和显现;由于中国的崛起,西方国家和中国周边国家的戒心在明显增强;中国在以一个经济大国身份活动于世界舞台的时候,所引起的摩擦也在所难免。在这样的情况下,我们实际上会面临一种风险,即不恰当地将利益摩擦与价值问题联系起来,将利益的摩擦想象为一种价值上的对立。现在必须明确的是,利益是利益,价值是价值。如果将利益之争人为地误导或演变为价值冲突,尽管在短期内可能会有利于维护既得利益格局,但从长远说,只能使自己的道路越走越窄。
  形成如下的判断是重要的。尽管世界格局的变化平添了许多变数,尽管国际国内的许多变化令人眼花缭乱,但我们必须明确地意识到,中国社会发展需要解决的一些最基本问题没有变化,一些最需要解决的问题我们还没有解决,一些新的情况不能成为我们忽视要解决的基本问题的理由,更不能成为我们朝着另一个方向走的理由。秦晓先生在一次演讲中指出,我们所讲的社会转型不是中国语境中的“现代化建设”、“国强民富”、“大国崛起”,而是现代性社会的构建。现代性社会是相对于传统社会而言的,它的主要标志是以“启蒙价值”,即自由、理性、个人权利为价值支撑的,以市场经济、民主政治、法治社会为制度框架的民族国家。这个提醒是非常重要的。市场经济、民主政治、法治社会,不是某些国家和地区所特有,是人类历史已经证明的迄今为止最好的制度框架,其中所体现的价值,绝不是某些地区或国家专有的价值,而是人类共同的价值追求,是人类的核心价值。对于这些价值的拒绝,不仅会使这个国家在国际上处于尴尬的困境,而且会恶化自己的经济社会生活。实际上,对于世界主流文明的拒绝,恰恰是我们陷入转型陷阱的重要原因。在今天,对于世界主流文明的拒绝,会成为维护既得利益格局的手段。
  市场经济、民主政治、法治社会,不是某些国家和地区所特有,是人类历史已经证明的迄今为止最好的制度框架,其中所体现的价值,绝不是某些地区或国家专有的价值,而是人类共同的价值追求,是人类的核心价值。对于这些价值的拒绝,不仅会使这个国家在国际上处于尴尬的困境,而且会恶化自己的经济社会生活。实际上,对于世界主流文明的拒绝,恰恰是我们陷入转型陷阱的重要原因。在今天,对于世界主流文明的拒绝,会成为维护既得利益格局的手段。
  在经过30多年的发展,中国的经济实力有了很大增强,国际地位有了明显提高的情况下,我们更应当有一种自信和胸怀,走向世界,包容世界,影响世界。在继承人类共同遗产的基础上,解决我们自身发展面临的种种问题,同时也以一种负责任的世界公民的态度发挥我们的影响力,为解决人类和世界共同面对的种种问题,做出我们的贡献。
  其次,以政治体制改革再造社会活力。毫无疑问,在资源垄断日益严重,利益集团日益做大,社会控制日益严密的情况下,变革社会的现实动力已经越来越微弱。换言之,转型陷阱之所以能称之为陷阱,就是因为此时的结构和体制已经对遏制变革做出了周密安排。但这并不意味着这时的社会已经完全没有变革的动力。实际上,由于转型的停滞所造成的一系列问题,不满在增加,变革的要求也在凝聚。而且要看到,这些年来,既得利益集团的圈子在不断收窄,许多群体被甩出圈子之外。这都是进行变革的现实动力。
  问题是如何将这种潜在的动力变成现实的动力。政治体制改革和社会建设是走出转型陷阱最现实的动力。现在的许多问题,其实就是卡在政治体制改革上,这已经是整个社会的共识。可以将解决暗箱操作、促进权力公开运作、形成制约权力的机制,作为政治体制改革的突破口。权力运作中的暗箱操作,可以说是我们现在政治行政体制中的“癌症”。暗箱操作不仅削弱中央政府的权威,削弱政府行政能力的有效性,而且严重损害民众利益。事实上,暗箱操作已经成为渗透于社会生活诸多领域的一种现象。这是形成转型陷阱,并且使得走出转型陷阱的种种努力都不能见效的重要原因。
  近些年来,我们在解决暗箱操作上已经有了明显的推进。中央政府在大力推进政务公开,信息公开。问题是如何形成一种制度化的机制,从权力的公开运作开始,使权力成为一种能够受到制约的力量。实际上,不受制约的权力已经在不断给这个体制惹麻烦,只有使权力受到制约,社会才会有真正的长治久安。
  第三,在民众参与的基础上进行改革的顶层设计。要走出目前的僵局,要解决既得利益集团对改革的扭曲,需要在民众参与的基础上,加强改革和转型的顶层设计。现在的问题是,顶层设计不是没有条件的。尤其是在既得利益集团已经具有了很大的影响力的情况下,如何才能保障顶层设计不至于变为既得利益集团设计,是一个非常现实的问题。从根本上来说,顶层设计的前提是政府的自主性,问题是如何保障政府的自主性。
  这当中最重要的两个问题是,第一,保证民众对改革的参与;二是防止社会的苏丹化。实际上,近些年来改革之所以会走样变形,一个重要的原因就是缺乏民众对改革的参与。在上个世纪80年代的时候,由于改革是由理想主义的激情来支撑的,因此,缺少民众参与的弊端还没有充分显示出来。但在理想主义的激情消退之后,利益成为主导改革的重要因素,在这种情况下,缺少民众参与的改革很容易演变为大规模的分赃过程。90年代的国企改革就是明显的例子。因此,造就民众对于改革的参与机制是至关重要的。
  置于防止社会的苏丹化,是学者萧功秦在前几年就提出的警告。所谓政府的“苏丹化”,是美国政治学家林兹提出的一个概念,这种政治模式非常类似于古代“苏丹王”的统治,常被用来表证发展中国家现代化过程中时有出现的政治失控状态。按照学者萧功秦的归纳,地方政府“苏丹化”之后,往往具有这样几个特征:首先,是权力范围的私产化。掌权者把自己的治理区域视为私产或封建领地。其次,是权力行使的无规则性。权力者使用其权力是任意的,其个人的意志就是法律。第三,是私人关系的网络统治,权力者任用官员并不是根据正常的程序规则或标准,而是任用私人朋党、亲族纽带、甚至是黑社会式的团伙,在权力者与其任用的官员之间形成了以私人效忠为基础的关系网统治。
  其实,转型陷阱本身就具有某种苏丹化的特征。近些年形成的既得利益格局,并不是一种整体性的铁板一块的格局,而是一种建立在默契和妥协基础上的蜂窝状结构。在这种结构中,各有各的边界,一般情况下不侵犯对方边界,是一种基本的默契。地方性权力、部门性权力已经成为既无上面约束,又无下面监督,同时还缺少左右制衡的力量,这意味着国家权力的碎片化;官员不能负责任地进行工作,为保官升官不惜牺牲体制利益。因此,要有真正的顶层设计,需要有一个能够有效贯彻顶层设计的行政系统。
第四,在公平正义的基础上凝聚改革共识。如前所述,改革陷入困境,不仅仅是由于既得利益集团对改革的阻力,更重要的是由于在转型陷阱中既得利益集团败坏了改革的名声,使得改革在民众中失去了基础。在这种情况下,重新凝聚改革共识是很困难的。即使是顶层设计的改革,如果没有真正的社会基础也是很难推进和实施的。能够重新凝聚改革共识的,就是将推进公平正义作为改革的基本价值,作为改革的基本目标。在今天这样一个时代,中国最需要的是一种勇气,一种能够正视既得利益格局,冲破既得利益格局,打破转型陷阱的逻辑,走出目前僵局与困境的勇气。智慧是重要的,但在今天的中国,勇气和魄力显然要比智慧更为重要。

(本文选自清华大学社会学系社会发展研究课题组、清华大学凯风研究院社会进步研究所第三份“社会进步研究报告”《中等收入陷阱还是转型陷阱?》,报告由孙立平教授(清华大学)撰写,课题组成员郭于华教授(清华大学)、沈原教授(清华大学)、晋军博士(清华大学)、毕向阳博士(中国政法大学)、程秀英博士(清华大学)参与了讨论和修改)

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