2011年6月27日星期一

方绍伟:不腐败才要亡党?——地方官员腐败与地方治理危机



    近日从网上看到一条消息,说中国某地的一位前市委书记畏罪自杀了。这当然已经不是什么怪事,但我碰巧见过这个人,而且听说所涉腐败金额多达数亿,所以难免有点感触:少了一条“硕鼠”,中国多一分廉洁了吗?

    今年早些时候,《新华网》有一则官方消息说:仅广东一省,过去6年就有151名地厅级“一把手”落马,占被查处地厅级干部的近80%;另外还有1284名县处级“一把手”被查处,占被查处县处级干部人数的近70%。
    近几年的广东,落网“一把手”至少包括:中山市原市长李启红,深圳市福田区原区委书记李平,广东省盐务局原局长沈志强,韶关市公安局原局长叶树养,广东省政协原主席陈绍基,深圳市原市长许宗衡,汕头市原市委书记黄志光。显然,仅仅说广东,没有败露的“一把手”还不知有多少。
    事实表明,现有的监督制度几乎完全无效。例如,“巡视制度”更多的是事后的明查而不是事前的暗访,“三不直接分管制度”(不直接分管人、财、物等重要部门)则挡不住“一把手”的一手遮天,“限任制度”只能加剧“一言堂”的过期作废心理,“任职回避制度”(亲属关系和籍贯地回避)也低估了中国式关系网的广度和力度。
    地方“一把手”的腐败,根本的原因自然是在“一把手”个人的贪婪和中国的社会文化,但关键的责任却在制度,特别是在中国现行的地方政治制度。无官不贪的中国社会到底出了什么大问题呢?
    很多人认为,中国的腐败问题是中央政治制度的问题。这个观点包含两层意思,一是中央政治制度本身有问题,二是中央政治制度中涉及地方制度的部分有问题。我这里要分析的是,给定现有的中央政治制度,地方政治为什么必然腐败?我曾经用“问责危机”来概括中国地方政治的腐败,那么,地方问责危机到底是什么意思呢?

    1,冷酷实证一下地方制度

    事情可以从1980年代说起。改革开放初期,中国各个地方政府最热衷的一件事情叫“地方发展战略”,许多专家学者、特别是从籍贯地出去的成名学者,都纷纷被邀请来参与设计“地方发展战略”。后来,“地方发展战略”被更加普遍性的“地方发展规划”所取代。从这些地方政府的规划行为可以注意到,地方发展问题不是经济问题,它主要是一个政治问题。
具体地说,地方发展是被任命的“一把手”的使命和地方的愿望,它既是地方向省和中央要特殊政策的问题,又是地方“一把手”通过特殊政策实现“政绩最大化”的问题。就是说,地方发展一方面是一个非个人化的政策问题,另一方面又是一个个人化的地方首脑政绩问题。因此,中国的地方发展严重地偏向于“项目发展”和“政策发展”,同时严重地忽视更加深远的“社会发展”、“制度发展”和“文化发展”。

    地方发展把自然、社会、制度和文化等方面看成是给定的,那么,这些方面就是发展的“投入”,而不是发展的“目标”,除非有一天这些方面突然出现危机,如环境污染危机或社会公德危机。地方发展的“经济项目化”,结果就导致了所谓的“新三光现象”:财政吃光,土地卖光,资源挖光。财政吃光还算好的,许多地方的赤字负债(地方融资平台的混乱和地方公债制度的松动)已经令人触目惊心了。当然,在另一方面,中央财权过大,地方事权过多,地方又能怎么办?

    “新三光现象”表明,地方政府只是在按人性规律办事:先易后难、欺软怕硬。地方“一把手”的任期就几年,总是要把看得见和能出结果的先做出来。如果把时间和精力浪费在环境保护、行为文化和制度改革上,对他来说无异于本末倒置。因为,环境保护会拖项目发展的后退,行为文化无法立竿见影,制度改革则是中央决策的范围。对精明的地方官员来说,动什么都不要去动不着边际的环境、文化和制度。只有把这些方面“边缘化”,GDP才能上去,手头的可支配资源才能最大化。
   
    加大产出是地方政府的行为目标,优化投入不是他们的目标。也正因如此,长期而言,扭曲的投入反过来制约了产出的目标。可对任期只有数年的地方“一把手”来说,“从长期看,人早就死了”,谁管那么远?既然行为文化根本不是发展的目标,现行政治也根本没有配套的制约制度,地方政府自己怎么能不腐败?

    2,“向上代理”的政治本质

    更进一步,是什么样的地方政治本质,导致了中国地方政府出现上述的行为偏向呢?我用四个字来概括中国地方政治的本质,这四个字叫“向上代理”。都知道“为官一任、造福四方”,可这只是愿望,不是本质。本质和愿望的区别是行为导向的区别。
    现代制度经济学用“产权契约”去分析“委托代理”中的行为导向问题。按照现代制度经济学的逻辑,“向上代理”表明的是,地方政权的归属不在于地方而在于中央,更直接地说,地方政权的名义归属是地方人民,但实际归属却是中央政府。所以,地方政府的行为必然“只唯上,不为实”。改革前后的区别不在“唯上”方面,而在改革后的那个“上”更加务实了。
    这些当然都是大家知道的事实,但这些却不是自明的事实。最主要的混淆来自两个方面,一是通过夸大“名义归属”去掩盖“实际归属”中的权力运作(如用“为人民服务”掩盖“如何为人民服务”);二是用“名义归属”的规范去模糊“实际归属”的细节(如用“应该怎么样”的冲动去代替“实际怎么样”的认识)。
    但是,正是从这些最简单的事实出发,“产权分析”得出结论:中国地方治理的危机,本质上是“向上代理”的制度危机;地方政府的腐败,本质上是“向上代理”的制度腐败。“向上代理”的制度危机,是地方政权的实际归属压倒名义归属的制度危机;“向上代理”的制度腐败,是地方政权的实际归属压倒名义归属的制度腐败。
    用大白话说:地方官员乱,因为天高皇帝远,有权力管的上层没能力管,有能力管的下层却没权力管。所以,中国的地方发展是一种“竭泽而渔”的发展,地方官员的行为是一种“无恒产必无恒心”的短期行为。在中国历史上,这种“捞一把算一把”的状态实际上是一种“常态”,所以,中国社会的溃散不取决于地方的腐败常态,而取决于中央是否会从强力控制的“常态”中“失态”。如果说改革前后的区别只是“唯实”而不是“唯上”的区别,那么,古今的区别只是家族政治与政党政治的区别,其本质是持续统治能力的区别。
    从纯技术的角度讲,地方官员的乱是“委托代理”中“信息不对称”的结果。上级要信任下级,同时上级又要控制下级;可如果代理层次过多、控制手段有限,获得信息的来源、速度和质量就都会有问题。例如,最近中纪委副书记吴玉良表示,中国要执行财产申报制度,还欠缺“社会诚信体系和信息统计体系”两个方面的条件。偏偏“代理层次过多”是事情的本来面目,而“控制手段”本身又是一门大的政治艺术和文化艺术。所以,中国现在的问题,不是上层不急于治理腐败,而是调整治理腐败的“控制手段”,既包含技术问题,又包含文化和政治问题。

     3,“反腐败会亡党”与 “不腐败才会亡党”

    从反腐手段的政治含义看,这就是人们常说的“反腐,亡党;不反腐,亡国”吗?从纯粹的愿望看是这样,可如果从纯粹的历史看,事情却根本不是这样。用多元化反腐可能导致亡党,但保持腐败常态,却未必导致政治崩溃。就是说,作为一个学者,我可能非常愿意事情的发展会按愿望来,可一但事情不是那样,我就不能在那坐等事情发生,而是要去分析事情不发生的原因,去找出使事物朝相反方向运动的因素。
    我的观察表明,腐败是有作用的,不是“反腐败会亡党”,而是“不腐败才会亡党”。在多元反腐根本就不可能的情况下,问题就必须反过来看。可要是在过去,我这么一说马上就会有人认为我在主张腐败、支持腐败,现在大家都知道,我“方冷酷”只不过是在“冷酷实证”,我对现实本质的描述根本不构成一种对现实的支持或者反对。我对支持或反对腐败都毫无兴趣,因为支持或反对腐败都会因情绪而影响认识。而且,支持或反对腐败也应该在认识腐败之后进行。
    所以,对于“不腐败才会亡党”的判断,错误的理解是以为我在说“应该腐败才不会亡党”,正确的理解是“党为了生存而容忍腐败”。那么,为什么“不腐败才会亡党”?为什么党要容忍腐败?简单的答案是:因为党有比廉洁更重要的东西,因为还有别的东西比腐败更能威胁党的生存。问题也可以这么问:上层难道不知道下层的腐败吗?正确的回答是:上层比任何人都清楚下层的腐败。问题出在哪里呢?我的观察发现,问题出在对地方官员的“行为约束模式”上。
    很显然,在对地方官员的“行为约束模式”里,廉洁不是最首要的“治官”目标,忠诚才是最首要的目标。在我看来,“忠诚、政绩、廉洁”是当代中国地方官员的“行为约束模式”。腐败会失去民心,但失民心却未必失天下,而不忠诚却会直接威胁政权。与“官心”相比,失民心只是政权的间接威胁,失民心因此未必失天下。换句话说,官忠诚比民忠诚更重要,失官心才会失天下,因为失官心就是官心完全倒向民心的一边,或者官心完全无力控制民心(包括对自由化心慈手软)。关键还在于,政绩能够在一定程度上安抚民心。把经济搞上去,把就业搞上去,把福利搞上去,就能够在一定程度上把对腐败的不满搞下来。

    所以,忠诚是政权之根本,腐败是忠诚的必要之恶,政绩则是腐败的稀释剂。对一个政权来说,忠诚是永恒的稀缺品。忠诚很昂贵,所以忠诚需要回报。历史上的政治忠诚,都是以钱和权作为回报的,钱不足就补之以权。钱权当然是没有够的时候的,但如果约束官权也太昂贵,官权约束就要让位于忠诚约束。贪官不怕,就怕贪官不听话。所以说:只有忠诚最重要,苯和贪都在其次。贪不是罪,大贪也只是小罪,不忠才是大罪。贪可忍,不忠则万无可忍。

    如果“忠诚、政绩、廉洁”是地方官员的“行为约束”,那么,“忠诚、关系、政绩、资历、廉洁”则是地方官员的“晋升标准”。官员的“晋升标准”造就了两大类型的地方官员:一是“升迁型”,二是“物质型”。
       “升迁型官员”未必不腐败,但他们更懂得不要因小失大。所以,在忠诚和关系不成为问题的情况下,“升迁型官员”更注重政绩和廉洁,尽管有时不得不通过腐败买通关系。“物质型官员”未必不想升迁,但由于各方面的条件限制,他们更注重当下的实惠;当腐败已经是官场和社会的潜规则的情况下,不腐败反而会寸步难行;因此,腐败只是“物质型官员”的通行证。
       说“现有的监督制度几乎完全无效”,却并不意味着现有的惩罚制度完全失灵。这是“警察巡逻制”和“消防灭火制”的对比。中国在惩治腐败问题上,事前的“警察巡逻制”不灵,但事后的“消防灭火制”却不软。许多人不原意承认这个事实,可它却是当下的中央制度权威没有崩溃的一个表现。所以,中国地方政治是腐败而不失控,我称之为“腐败有能”,是古人“用贪官,反贪官”的治国之道的当代实践。这也是贪官越反越多的原因。

     4,结语:秩序与自由

    回到本文一开始提起的地方发展五层次问题(“项目发展”、“政策发展”、“社会发展”、“制度发展”和“文化发展”)。给定“向上代理”惯性和“向下代理”缺位的现实政治本质,中国的地方治理还会继续保持“政府象连锁集团公司”的模式。在这一模式下,腐败是不可避免的,制度文化发展则是几乎不可能的。中国的地方发展将持续是粗放型、低层次的“项目发展”和“政策发展”。在可预见的未来,制度创新不仅乏力,而且还会是找死,想干点事情的都不会有什么好下场。
     用另一个角度来看地方政府的行为,那就是,地方政府偏向于追求政权生存的秩序,而不是追求社会发展的秩序;偏向于限制危及政权稳定的自由,而不是限制危及官权稳定的自由。这些行为偏向,当然正是地方公权力“越位-缺位-错位”的根源。地方政府永远不可能超负荷运行,所以,中国的政治秩序稳定与市场秩序紊乱可以共存,公权领域贪官的自由与私权领域人民的不自由可以共存。
    结论是清楚的,在腐败与忠诚之间,小不忍则乱大谋。但对反腐败的人们来说,要理解中国的腐败,却不能让自己的愿望糊涂了自己。

(方绍伟:“中国选举与治理网”专栏作家;
作者文集:http://blog.sina.com.cn/fangshaowei

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